案例内容
【案情简介】
2008年10月7日、10月29日，被申请人某建筑公司通过招投标程序中标申请人某林场开发建设的“绿秀苑住宅小区二期13#-20#楼（经济适用房）”工程（下称“案涉工程”）。2009年4月1日，申请人与二被申请人订立《建设工程施工合同》两份，约定被申请人某房地产开发公司代建、被申请人某建筑公司承建案涉工程。工程暂定价为23546547元，由承包方先垫付工程款开工建设。2009年4月1日、2010年9月19日，被申请人某房地产开发公司与被申请人某建筑公司分别订立了《在建建筑物抵押合同》及补充合同，约定某房地产开发公司将案涉工程中的154套住房作为抵押物抵押给第十一分公司用于转抵押融资，抵押权人经某房地产开发公司认可后可以使用抵押物。第十一分公司在处置抵押物时，必须按照双方约定及相关法律法规规定的程序进行办理，如出现违反法律的责任由第十一分公司承担，并赔偿某房地产开发公司一切损失。某房地产开发公司最终以抵押房屋与第十一分公司进行结算。上述施工合同订立后，被申请人某建筑公司将案涉工程交其第十一分公司施工，2010年11月28日竣工验收并交付使用，工程质量评定为合格。工程造价经某工程造价咨询公司鉴定，确定部分造价56548602.60元，不确定部分造价624849.52元。
被申请人某建筑公司认可申请人某林场向其交付了154套房屋，抵押价值为39919767.55元，该154套房屋中部分由抵押权人在使用，部分闲置。截止本案首次开庭，申请人以现金形式向被申请人某建筑公司支付工程款共计27160450.52元。
申请人认为，其以房顶账及现金支付的数额超出了案涉工程造价的数额，故申请仲裁请求二被申请人返还多付工程款5190247.24元。
【争议焦点】
抵押合同及补充合同是否有效，154套房屋能否抵顶工程款。
申请人认为，抵押合同及补充合同已经得到实际履行，不存在效力问题，154套房屋可以抵顶工程款，双方的商定的抵顶价值为39919767.55。被申请人认为，154套房屋顶账的前提不存在，当时的抵押价值为39919767.55元，但其中每平米收取的400元违反政策规定。仲裁庭认为，两份抵押合同虽然表达了申请人同意以在建建筑物交由被申请人用于抵押融资的意思表示，但亦包含以房抵顶工程款的意思表示，实际履行则是以房抵顶工程款。据此，因案涉房屋为经济适用房，在没有办理变更土地、房屋性质前，申请人与被申请人的抵顶行为违反了法律、行政规章的强制性规定，应属无效协议，不能抵顶工程款。申请人关于以房顶账的意见仲裁庭不予支持。
【裁决结果】
申请人宁夏某林场的仲裁请求不予支持。
【相关法律法规解读】
《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（五）违反法律、行政法规的强制性规定。申请人与被申请人就经济适用房抵顶工程款达成协议并履行，被申请人又以融资名义销售房屋，从而将销售对象由特定变为不特定，其实质是变相销售经济适用房，违反了房地产转让以及国家保障房的相关法律法规强制性规定。由于抵顶行为违法，故其价值不能计算在申请人支付的工程款项内，故其超付的请求不予支持
《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条规定， 以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。
《经济适用住房管理办法》第三条规定， 经济适用住房制度是解决城市低收入家庭住房困难政策体系的组成部分。经济适用住房供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。经济适用住房的建设、供应、使用及监督管理，应当遵守本办法。第十二条规定，严禁以经济适用住房名义取得划拨土地后，以补交土地出让金等方式，变相进行商品房开发。
案涉房屋为经济适用房，系国家为解决城市低收入家庭住房困难而制定的一项福利性制度，其在用地、规费、销售等方面享受免收、减半及低于市场价销售的优惠政策，与商品房的开发、建设和销售有着本质的不同。依照上述法律、行政法规的规定，将经济适用房销售给非特定对象、以商品房的价格对外销售以及抵顶工程款或者变相出售、抵顶的行为，必须给予否定性评价。本案中，申请人与被申请人就154套经济适用房抵顶工程款达成协议并履行，被申请人又以融资名义销售房屋，从而将销售对象由特定变为不特定，其实质是变相销售经济适用房，违反了房地产转让以及国家保障房的相关法律法规强制性规定。由于抵顶行为违法，故其价值不能计算在申请人支付的工程款项内，故其超付的请求不予支持。双方以经济适用房抵顶工程款的行为，违反了法律和行政法规的强制性规定。
【结语和建议】
市场经济是法治经济，作为市场主体特别是国有企业，应该严格遵循国家的有关法律法规从事经济行为，作为市场主导力量，更应当在规范市场秩序方面起模范带头作用。在履行政策性较强的合同中，应当发挥法律顾问的作用，将有可能违法的义务履行，交由懂法的专业人士进行合规审查，避免和防范法律风险。
