案例内容
【案情简介】
2017年5月11日，某工程发生一起土方坍塌事故（以下简称“5·11坍塌事故”），造成3人死亡，1人受伤。
经调查，5·11坍塌事故被认定为较大安全生产事故，所涉项目的施工总承包单位为深圳市某工程公司（以下简称“A公司”），专业分包单位为深圳市某市政工程有限公司（以下简称“B公司”）。
B公司于1994年1月21日成立，具有市政公用工程施工总承包二级资质、建筑工程施工总承包二级资质、地基基础工程专业承包叁级资质、安全生产许可证。
2015年12月28日，A公司中标事故项目后，与B公司签订了《深圳市某工程公司工程施工专业分包合同》，将土方工程、车站主体工程除钢筋制作安装、混凝土浇捣、模板制作安装以外的土建施工项目（含临时设施、围护结构、附属结构）、安装工程、装饰工程、场地准备及建设单位临时设施工程等分包给B公司，分包合同金额16550万元。
2017年1月21日，B公司与深圳市某建筑工程有限公司（以下简称“C公司公司”）签订《土方开挖及外运协议》，将事故项目某地铁站的土方工程违法分包给C公司公司，但合同仅对单价进行约定，未约定合同总价。
后因办理泥头车两牌两证备案手续的需要，A公司与C公司公司签订《土方工程运输合同补充协议》，将合同单价460元/车变更为1320元/车，合同由1150万元增加至3300万元。
为确定《土方开挖及外运协议》合同总价，市住建局委托深圳市建设工程造价管理站核定合同总价。深圳市建设工程造价管理站依据《土方开挖及外运协议》、部九窝弃土卡收据、B公司与C公司双方确认的《深圳市城市轨道交通3号线事故项目--某地铁站实测地形平面图》、事故项目某地铁站车站主体结构施工图等有关资料，核定《土方开挖及外运协议》的合同总价为26662146.8元。
【调查与处理】
2018年8月9日，市住房和建设局作出深建罚[2018]390号行政处罚决定书，认定B公司的三项违法行为，作出三项行政处罚：
（1）对B公司未有效履行企业安全生产主体责任，导致事故发生的违法行为处以暂扣资质证书六个月的处罚；
（2）对B公司超越资质等级承揽专业分包工程的行为处以专业分包合同金额（16550万元）百分之四的罚款，即罚款人民币662万元整；
（3）对B公司违法分包工程的行为处以《土方开挖及外运协议》合同价款（26662146.8元）百分之一的罚款，即罚款人民币266621元整。
【法律分析】
本案中焦点问题有三，即（一）B公司拥有的市政公用工程施工总承包二级资质是否可以承担所有的地下交通工程施工；（二）对B公司超越资质等级承揽工程的行为进行处罚的法律适用问题；（三）对B公司违法分包行为进行处罚的基数确定问题。对此，详细分析如下：
（一）B公司拥有的市政公用工程施工总承包二级资质是否可以承担所有的地下交通工程施工问题分析
《建筑业企业资质标准》第10条规定，市政公用工程施工总承包资质分为特级、一级、二级、三级。第10.4.2条规定：市政公用工程施工总承包贰级可承担下列市政公用工程的施工：…（5）断面25平方米以下隧道工程和地下交通工程。
对于断面25平方米以下是否限定地下交通工程的问题而言，从该条文文义上理解存在一定歧义，需结合上下条款以及相关规定探究该条文的意思。《建筑业企业资质标准》第10.4.2条及第10.4.3条分别对二级资质与三级资质可承担的工程进行规定。首先，从条文内容可以看出，不同类型的工程均设定不同的细项，未将不存在关联关系的工程置于同一细项之中。此外，从10.4.2条第3项“供热面积150万平方米以下热力工程和各类热力管道工程”可以较为明显的判断出，“供热面积150万平方米以下”的限定条件同时限定“热力工程”和“各类热力管道工程”。结合上述两点，我们认为，第10.4.2条第5项中的“断面25平方米以下”的限定条件应系同时对“隧道工程”和“地下交通工程”进行限定。否则，按照该条其他款项的立法习惯，应当分设不同细项，而非置于同一小项中。
本案中，工程基坑断面远超25平方米，并非B公司拥有的市政公用工程施工总承包二级资质可承担的工程。
（二）对B公司超越资质等级承揽工程的行为进行处罚的法律适用问题分析
《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》（建设部令第124号）属于部门规章，B公司提到的第十八条是对接受转包、违法分包和用他人名义承揽工程的行为处1万元以上3万元以下的罚款。
本案中市住建局对B公司作出的662万元的罚款是针对B公司超越资质等级承揽工程的行为，市住建局依据《建设工程质量管理条例》（国务院令〔2000〕第279号）第六十条对于超越资质等级承揽工程的规定对B公司的违法行为进行处罚，适用法律正确。
（三）对B公司违法分包行为进行处罚的基数确定问题分析
《建设工程质量管理条例》（国务院令〔2000〕第279号）第六十二条规定：违反本条例规定，承包单位将承包的工程转包或者违法分包的，责令改正，没收违法所得…对施工单位处工程合同价款百分之零点五以上百分之一以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
根据上述规定，施工单位违法分包行为的处罚基数为工程合同价款。本案中B公司与C公司公司签订《土方开挖及外运协议》将工程违法分包给C公司公司，因分包合同未明确合同价款，市住建局委托市建设工程造价管理站核定《土方开挖及外运协议》的实际总价，并以核定的合同工程价款作为行政处罚罚款的基数，认定事实清楚，适用法律正确。
【典型意义】
本案的典型意义集中于以下三点：
（一）断面25平方米以上的地下交通工程不属于市政公用工程施工总承包二级资质可承担的施工工程；
（二）施工单位超越资质等级承揽工程的，处工程合同价款百分之二以上百分之四以下的罚款；
（三）施工单位违法分包的，处工程合同价款百分之零点五以上百分之一以下的罚款。分包合同未明确工程价款的，可委托市建设工程造价管理站进行核定工程合同价款。
