案例内容
【案情简介】
2004年4月，广州市原芳村区规划分局以“穗芳规建证[2004]49号”《建设工程规划许可证》批准广东省土产进出口（集团）有限公司在洞企石地段建设2幢2层临时仓库工程；建设单位在施工过程中擅自扩建、加建并将首层临时仓库改作商铺使用，构成违法建设。2005年9月，广州市原芳村区规划分局以“穗芳规决[2005]93号”《违法建设行政处罚决定书》对广东省土产进出口（集团）有限公司和广州市瑞芳美贸易有限公司上述违法建设行为作出处罚，处罚后同意上述违法建设临时保留使用两年；广州市原荔湾区规划分局分别于2007年及2009年依申请同意上述临时建筑物临时使用至2011年9月9日；2015年，广州市国规委（原广州市规划局）发现上述临时建筑物超过临时使用期限未自行拆除，广州市国规委（原广州市规划局）于2015年7月2日以“穗规函[2015]3582号”《关于督促拆除临时建筑的函》督促广东省土产进出口（集团）有限公司与广州市瑞芳美贸易有限公司在两个月内无条件自行拆除上述超过临时使用期限的建筑物。广东省土产进出口（集团）有限公司不服广州市国规委（原广州市规划局）作出的《关于督促拆除临时建筑的函》（穗规函[2015]3582号），于2017年7月3日向广州铁路运输第一法院提起行政诉讼。
【调查与处理】
2017年9月20日，广州铁路运输第一法院作出一审判决，认定广州市国规委（原广州市规划局）作出被诉督促拆除函，认定事实清楚、适用法律正确，原告请求撤销《关于督促拆除临时建筑的函》，理据不足。故判决驳回原告广东省土产进出口（集团）有限公司的诉讼请求。
原告广东省土产进出口（集团）有限公司不服一审判决，向广州铁路运输中级法院提出上诉。2017年12月28日，广州铁路运输中级法院开庭审理，广州市国规委行政负责人出庭应诉，广州铁路运输中级法院当庭作出终审裁定，认定广州市国规委作出的《关于督促拆除临时建筑的函》不属于法规规定的受案范围。作出如下裁定：一、撤销广州铁路运输第一法院（2017）粤7101行初2344号行政判决；二、驳回广东省土产进出口（集团）有限公司的起诉。
【法律分析】
1．城乡规划部门通知限期拆除临时建设是行政告知行为。2015年7月2日，原广州市规划局向广东土产进出口公司和广州瑞芳美公司发出的被诉《关于督促拆除临时建筑的函》，在内容上仅仅是告知两公司在两个月内无条件自行拆除超期使用的临时建筑物，并没有作出含有行政强制内容的行政决定。在后果上也仅是“逾期不拆除的，将由城管综合执法机关依法处理”，而不是由相关机关强制执行。故原广州市规划局作出的《关于督促拆除临时建筑的函》仅是起到通知作用的行政告知行为，并未直接为广东土产进出口公司和广州瑞芳美公司设定新的具有行政强制力的法律责任或者义务，不能成为强制拆除涉案临时建筑的执行依据。因此，城乡规划部门通知限期拆除临时建设是行政告知行为。
2.城乡规划部门通知限期拆除是行政许可的事后监管措施，不属于城市管理综合执法机关对违法建设进行行政处罚的前置程序。《广州市违法建设查处条例》第二条、第四条的规定，超过批准期限不拆除的临时建筑物、构筑物属于违法建设，应由城市管理综合执法机关依照《广州市违法建设查处条例》规定的程序查处。《广州市城乡规划程序规定》第四十九条规定：“城市管理综合执法机关和城乡规划主管部门应当建立临时建设工程管理档案，对临时建设工程实施动态跟踪管理。有下列情形之一的，城乡规划主管部门应当向建设单位发出限期拆除的通知，同时抄送城市管理综合执法机关。建设单位应当无条件自行拆除临时建设并清理现场；逾期不拆除的，由城市管理综合执法机关依法处理：（一）临时建设工程使用期限届满。（二）建设临时工程的事由消失。（三）主体建设项目申请规划验收。（四）因城乡规划管理、建设或者公共利益需要，城乡规划主管部门作出提前拆除的决定”。故临时建设工程使用期届满或者建设事由消失等，城乡规划部门通知限期拆除，并不具备行政强制力，逾期不拆除的，由城市管理综合执法机关依法处理。2015年11月25日，广州市人民政府法制办公室通过《广州市人民政府法制办公室关于查处过期临建执法程序问题的复函》（穗府法函[2015]1713号）进一步明确了城乡规划部门通知限期拆除是行政许可的事后监管措施，不属于行政处罚，也不属于城市管理综合执法机关对违法建设进行行政处罚的前置程序。
3．行政告知行为不属于人民法院的受案范围。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第十二条对行政诉讼受案范围进行了正面列举，第十三条及有关司法解释对不可诉行为进行排除。因而，根据《行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条以及有关司法解释的规定，我国行政诉讼受案范围应当取决于以下三个因素：一是行政行为，即拥有国家行政职权的机关、组织及其工作人员实施的与行使国家行政权力有关的，对公民、法人或者其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应的不作为。二是受行政行为侵害的权益是行政行为侵犯了相对人人身权和财产权等合法权益。三是符合法律法规的特别规定。对可诉的行政行为应具备以下特征：一是可诉性行政行为是具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员所实施的行为；二是可诉性行政行为是与行使国家行政职权有关的行为；三是可诉性行政行为是对相对人的权利义务发生实际影响的行为；四是可诉性行政行为是在现实情况下有司法审查可能性的行为；五是可诉性行政行为是具有司法审查必要性的行为。本案中，原广州市规划局作出的《关于督促拆除临时建筑的函》并未对相对人设定新的具有强制力的法律责任及义务，也不能作出强制拆除涉案临时建筑的执行依据，故对相对人的权利义务未发生实际影响，故依法不属于人民法院的行政诉讼的受案范围。
【典型意义】
一是该案正确引导了相对人要依法维权、行政机关要大胆行政。对于行政诉讼的相对人而言，要依法维权，正确维权，即公民、法人及社会组织一定要熟悉相关的行政法律法规，找准诉讼对象，并不是所有的涉案行政机关都要去起诉，如果面面俱到反而会影响行政诉讼的效率。对行政机关而言，只要是依法行政，就应积极行政、大胆行政。
二是落实了行政负责人出庭应诉制度。行政负责人出庭应诉制度是推动行政诉讼司法改革的重要一环。本案中，市国规委主要负责人出庭应诉，不仅贯彻了行政负责人出庭应诉制度，提升依法行政的水平，同时也体现了市国规委各级领导干部对法治政府建设的重视，用实际行动助力行政诉讼司法改革进行的决心与魄力。
三是增强了各级领导干部法治意识，进一步推进法治政府建设。本案开庭审理的当天，广州市委政法委组织市委政法委、市直机关、市法制办以及各区政府法制部门等60多名领导干部参加庭审旁听，感受庭审全过程。是一场领导干部带头学法的生动课堂。该案作出判决之后，掌中广视app以《广铁中院公开审理拆违建“民告官”案件》为题进行了广泛报道，成为一场领导干部带头学法、全民学法的生动课堂。
