案例内容
【案情简介】
2003年3月8日，南京市六合区竹镇光华社区下菜组村民林某某通过公开竞拍的方式取得112.8亩土地承包经营权，承包期为12年。2017年2月9日，林某某越过乡(镇)人民政府农村经营管理部门的初审环节,直接向区政府申请颁发土地承包经营权证未果后,向南京市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判令区政府向其颁发农村土地承包经营权证，以期达到逃避土地流转费目的。同时，将其通过竞拍方式取得经营权的流转土地纳入二轮承包到户范围，获得耕地保护等惠农补贴。
【调查与处理】
2017年5月2日，南京市中级人民法院以林某某滥用诉权，其起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回林某某的起诉，并以林某某和该村民委员会共同伪造《土地流转合同书》，严重妨碍了人民法院对案件的审理，决定对林某某罚款伍仟元。林某某不服上述驳回起诉的裁定和罚款决定，分别向江苏省高级人民法院提起上诉和复议，江苏省高级人民法院分别于2017年5月15日和2017年11月1日驳回林某某的复议申请及上诉。
【法律分析】
根据《农村土地承包经营权证管理办法》第八条规定，区政府依法负有颁发农村土地承包经营权证的职责,但对于该项权证的颁发,应当依照法定程序办理。对各类农村土地承包经营权证的申请、审核、登记及颁发权证的程序有明确、具体的规定。同时规定：“实行招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地的,按下列程序办理农村土地承包经营权证：(一)土地承包合同生效后,承包方填写农村土地承包经营权证登记申请书,报承包土地所在乡(镇)人民政府农村经菅管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方和承包方的资格、发包程序、承包期限、承包地用途等予以初审,并在农村土地承包经营权证登记申请书上签署初审意见。(三)承包方持乡(镇)人民政府初审通过的农村土地承包经营权登记申请书,向县级以上地方人民政府申请农村土地承包经营权证登记。(四)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对登记申请予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报请同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知申请人补正。”本案中,林某某未填写农村土地承包经营权证登记申请书,亦未经乡(镇)人民政府农村经营管理部门初审,直接向区政府申请颁发农村土地承包经营权证，显然不符合程序规定。
根据农业部等6部门《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》规定：坚持稳定土地承包关系明确要求，开展土地承包经营权确权登记颁证，是对现有土地承包关系的进一步完善，要以现有承包台账、合同、证书为依据确认承包地归属。《省政府办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意的通知》中明确：土地承包经营权确权登记颁证，以二轮承包工作为基础，是对现有土地承包关系的巩固完善。要以现有承包台账、合同、证书为依据，确认承包地归属。《农村土地承包法》其他方式的承包第四十四条：不宜采取家庭承包方式的荒山等农村土地，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的，适用本章规定。第四十五条：以其他方式承包农村土地的，应当签订承包合同。当事人的权利和义务、承包期限等，由双方协商确定。以招标、拍卖方式承包的，承包费公开竞标、竞价确定；以公开协商等方式承包的，承包费由双方议定。
根据调查，本案中林某某申请登记的112.8亩承包土地于2003年3月8日通过公开竞拍的方式取得，与《农村土地承包法》其他方式的承包相符合，不同与《农村土地承包法》中家庭承包方式土地承包，不符合此次农村土地承包经营权确权登记颁证政策规定。在卷证据显示,林某某申请登记的112.8亩承包土地的承包期限至2015年3月8日已经到期。林某某的《承诺书》及修改过的《土地承包合同书》均证实,林某某并未与光华村委会另行签署《土地承包合同书》。林某某在《承诺书》中称修改过的合同仅供办理家庭农场使用,并称该合同用以其他事项则“那是无效的假合同”。林某某持“无效的假合同”,越过乡(镇)人民政府农村经营管理部门的初审环节,直接向区政府申请颁发土地承包经营权证,林某某的行为具有逃避基层组织初审,使用虚假申请材料骗取农村土地承包经营权登记,以获取非法利益的主观恶意。林某某的行为系滥用公民权利的恶意行为，其在提供虚假材料的基础上,向区政府提出办理农村土地承包经营权证的申请,无论区政府对其申请是否进行处理均对林某某的合法权益不产生实际影响。林某某起诉要求法院责令区政府给其颁发农村土地承包经营权证,因其要求法院保护的并非受到侵害的合法利益,而是基于提供虚假材料、逃避初审以达到非法目的非法利益。故林某某的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件,其起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围,依法应当予以驳回。综上所述，法院最终采信了区政府的答辩意见，以林某某滥用诉权，驳回林某某的起诉。
【典型意义】
这个案例在依法推进农村土地承包经营权确权登记工作中具有一定的典型性，在加强法治宣传教育、维护农村和谐稳定发展环境等方面具有一定现实宣传意义。
⒈推进普法宣传进村入户。由于乡村普法不及时、不全面，村民缺少及时有效的法律、政策宣传服务引导，对相关法律政策理解偏差，容易引发系列上访矛盾及诉讼案件。为维护农民的合法权益，应建立健全普法工作长效机制，提高村民法治素养，引导农民牢固树立学法懂法爱法护法用法的思想观念，及时清除思想误区，依法维护合法权益。
⒉探索乡村善治有效形式。 当下，在乡村健全农村公共法律服务体系，加强对农民的法律援助和司法救助，实现农村社区、行政村法律顾问和村民小组自治全覆盖，是政府依法行政职能转变，强化公共服务有效形式，探索以自治为基础、法治为根本、德治为先导，健全创新村党组织领导的规范有序、充满活力的乡村治理机制，有助于实现乡村长效治理。
⒊推动干部主动作为。 充分发挥村居协商、街镇调解、区仲裁、司法保障四级体系纠纷调处作用，推进干部主动作为，集中乡村矛盾梳理，超前研判化解，是维护农村和谐稳定发展环境有效举措。街镇、村居应依法加强乡村事务治理，不断提高专业人员素质和应对社会公共事务能力，确保村民信访矛盾消除于初始阶段。对滥用权利、谋取非法私利的极个别村民，也不能因为无理诉讼就予以迁就，消极影响农民群众的价值取向和行为规范。
