案例内容
【案情简介】
原告：陈某
被告：某人力资源和社会保障局
原告陈某与涉案交通事故死者刘某为夫妻关系，刘某是某公司的员工。2016年10月18日07时50分许，陈某驾驶摩托车搭乘刘某前往该公司上班,在中途发生车辆自翻的交通事故。2016年11月8日，某县公安局交警大队出具一份《情况说明》，内容包括“经现场勘查、后续调查及陈某陈述证实：该起事故为摩托车自翻事故，肇事摩托车驾驶人是陈某，乘车人是其妻子刘某，事故造成刘某受伤送医院抢救无效死亡、陈某受伤及摩托车损坏。”，未制作《道路交通事故责任认定书》。2016年11月9日，刘某生前所属公司向某县人社局申请对刘某所受伤害作出工伤认定。2018年1月19日，某县人社局作出《认定工伤决定书》，认为：交通事故责任认定书属于有规范性文本格式的文书，而涉案《情况说明》的文本格式不规范，且没有明确的事故责任，故确认刘某在上下班途中受交通事故伤害的申请因缺少事故责任认定材料，不符合《广东省工伤保险条例》第九条、第十条认定工伤或者视同工伤的情形，决定不予以认定为工伤。陈某不服，向广东省韶关市武江区人民法院提起行政诉讼，请求依法撤销人社局作出的《认定工伤决定书》。诉讼期间，一审法院到某县公安局交通警察大队进行调查，该大队反映根据事故现场状况推测，摩托车自翻很可能是轮胎爆裂造成的。
【调查与处理】
韶关市武江区人民法院一审认为：本案中，刘某是在上下班途中受到交通事故伤害导致死亡。因此，刘某在该次交通事故中是否承担主要责任是其所受伤害能否认定为工伤的关键。本案某县公安局交通警察大队未就刘某发生的道路交通事故出具《道路交通事故责任认定书》，仅出具了载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实的《情况说明》，某县人社局作为社会保险行政部门，负有审查刘某是否负“本人主要责任”的职责。只有在人社局认定刘某负本次事故主要责任的情况下，刘某在该次交通事故中死亡才不予以认定为工伤。由于某县人社局提供的证据不能证明刘某在本次交通事故中本人负主要责任，仅以缺少事故责任认定材料为由作出不予认定工伤的决定不合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（二）项的规定，判决：撤销某县人社局的不予认定工伤决定书，责令人社局在判决生效之日起的法定期限内重新作出行政行为。宣判后,各方当事人均未提起上诉。
【法律分析】
（一）《道路交通事故责任认定书》不属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项认定工伤的必备证据
《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定“公安交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人责任，并送达当事人。”《道路交通事故处理办法》第二十二条规定“当事人对交通事故责任认定不服的，可以在接到交通事故责任认定书后十五日内，向上一级公安机关申请重新认定；上一级公安机关在接到重新认定申请书后三十日内，应当作出维持、变更或者撤销的决定。”上述规定表明，公安机关交通管理部门制作《道路交通事故责任认定书》，主要作用是认定交通事故事实、分析事故成因、划分当事人责任，是由具有专门知识的人员根据一定的专业技能，按一定的原则和方法，对照有关行业标准，通过分析与论证，作出决定确认当事人是否应当承担一定责任的过程。这种文书具有证据效力，属于法律授权的机关、机构出具的技术类书证，当事人可以就其真实性、可靠性、科学性提出质疑。《道路交通事故责任认定书》是否合法有效，与案件是否存在关联性，应当由采用该《道路交通事故责任认定书》作为证据的办案部门进行审查，并非不经审查便直接作为认定相关事实的依据。既然《道路交通事故责任认定书》是一种用于证明事实的证据，那么这种证据就不应该成为证明案件事实的唯一证据。从证据效力的角度分析，《道路交通事故责任认定书》相对于其他证据而言，是经法定专业部门制作的证明力较高的机关文书，只在证据效力层面享有优势，根据有关证据规则，并不能因此而完全排斥其他证据的证明作用和证据效力。换言之，公安机关交通管理部门制作的《道路交通事故责任认定书》只是一种在人们心目中有权威性、可信度强的证据，而不是唯一证据。确认某当事人在交通事故中是否负主要责任，公安机关交通管理部门没有制作《道路交通事故责任认定书》，有关行政机关或者人民法院同样可以根据其他证据进行确认。
（二）公安机关交警部门的其他有关文书可以作为确认交通事故受害人是否承担主要负责的依据
尽管《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条规定，公安机关交通管理部门应当及时制作《道路交通事故责任认定书》作为处理交通事故的证据。但在现实当中，道路交通事故发生过程也存在道路交通事故发生原因复杂，现场取证难等因素，公安机关交通管理部门经调查无法制作《道路交通事故责任认定书》，也是一种符合实际情况的正常现象。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门就应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”明确了公安机关交通管理部门在道路交通事故成因无法查清的情况下，可以出具有关证明文书说明情况。因此，《道路交通事故责任认定书》、《情况说明》以及证明，均属于法律、法规或规章授权制作的文书，可以作为定案的依据。如果没有公安机关交通管理部门制作的《道路交通事故责任认定书》，其出具的《情况说明》或者证明，也可以作为定案的依据。本案刘某因交通事故死亡，某县公安局交警大队根据据所调查的事故情况，在无法作出《道路交通事故责任认定书》的情况下，出具《情况说明》载明该起道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实。《情况说明》可以确认为公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，如果没有出现新证据或者其他法定事由，公安机关交通管理部门出具的证明，应当作为确认事实的依据。
（三）社会保险行政部门可以依职权调查并根据结果确认受害人是否应当承担交通事故的主要责任
如果公安机关交通管理部门出具的《情况说明》或者证明，记载了与交通事故有关的内容，并可以根据这些记载的内容判断是否由受害人承担交通事故主要责任，《情况说明》或者证明可以作为认定交通事故责任的依据，对此社会保险行政部门应当没有异议。但是，如果公安机关交通管理部门制作的《情况说明》或者证据记载的内容对交通事故责任分担确认没有帮助，事故责任仍难以确认的时候，社会保险管理部门就需要通过其他方式来确认交通事故的责任负担问题。根据公安机关交通管理部门出具的证明，社会保险行政部门应当根据《工伤认定办法》第十一条“社会保险行政部门工作人员在工伤认定中，可以进行以下调查核实工作：（一）根据工作需要，进入有关单位和事故现场；（二）依法查阅与工伤认定有关的资料，询问有关人员并作出调查笔录；（三）记录、录音、录像和复制与工伤认定有关的资料。调查核实工作的证据收集参照行政诉讼证据收集的有关规定执行。” 的规定，对申请人是否应负主要责任的问题进行调查，社会保险行政部门应当询问驾驶人员和在场人员，通过调查取证的方式，查清案件的基本事实，而不是坐等证据材料上门然后才作出是否认定为工伤的决定。不仅如此，依照《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条“人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项‘本人主要责任’、第十六条第（二）项‘醉酒或者吸毒’和第十六条第（三）项‘自残或者自杀’等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外。前述法律文书不存在或者内容不明确，社会保险行政部门就前款事实作出认定的，人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。”的规定，明确如果法定机构不制作事故责任认定书、结论性意见或者没有人民法院生效裁判等法律文书的情况下，社会保险行政部门可以就有关事实作出认定。但在社会保险行政部门作出认定的之前，应当对案件事实展开调查，并到有关部门包括公安机关交通管理部门调取有关交通事故处理的档案材料。由此可见，社会保险行政部门在认定工伤职工是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项“本人主要责任”时，可以依职权对所涉《道路交通事故责任认定书》进行审查，如果《道路交通事故责任认定书》确实有误，应当不予采信，社会保险行政部门也可以进行调查，并就查明的事实对是否“本人主要责任”作出认定。同理，在不存在《道路交通事故责任认定书》的情况下，社会保险行政部门也可以在依职权调查、取证的前提下，根据相关调查结果确认申请人是否负主要责任，并依法作出认定工伤或不予认定工伤的决定。本案某人社局仅凭陈某提供的材料以“缺少事故责任认定材料”为由，没有进行必要的调查取证便作出不予认定工伤的决定，主要证据不足，也不符合《工伤认定办法》第十一条的规定。
（四）社会保险行政部门也可以根据案情对受害人是否承担主要责任或者非主要责任进行确认。
刘某在本次交通事故中是否负“本人主要责任”，应有证据证实。在公安机关交通管理部门没有制作《道路交通事故责任认定书》的情况下，交通事故的责任认定也并非无据可查。交通事故的发生，往往事出有因。无论是什么原因发生的交通事故，绝大多数在现场都留有痕迹或者线索。如果现场痕迹比较模糊，或者线索比较微弱，达不到认定事实的标准和要求。还可以根据车况的掌握、车辆的行驶、行车路线的选择、路遇突发情况时采取的措施等均由车辆驾驶人操控，乘客因素导致发生的交通事故所占比例远远少于司机因素导致发生的交通事故所占的比例的状况。参考广东省高级人民法院、广东省公安厅关于《道路交通安全法施行后处理道路交通事故案件若干问题的意见》中明确规定“……20.根据当事人提供的证据难以认定交通事故责任或当事人的过错的，人民法院可按如下规则确定当事人的民事责任：（1）机动车与机动车发生交通事故的，由事故各方承担同等民事责任；（2）机动车与非机动车驾驶人、行人发生交通事故的，由机动车方承担全部民事责任。（3）非机动车之间、非机动车与行人之间发生交通事故的，由事故各方承担同等民事责任。”即机动车与非机动车驾驶人之间的事故，在难以认定交通事故责任的情况下，也是推定由机动车方承但全部民事责任。综上所述，在公安机关交通管理部门没有制作《道路交通事故责任认定书》的情况下，社会保险行政部门可以根据以下方法确定受伤害人在交通事故中是否应当承担主要责任：1、询问驾驶人员有关道路事故发生过程，通过当事人反映的基本事实，判断案件的发生原因和情况、结果。2、调查有关证人，向公安机关交警部门调取有关现场勘察资料，了解有关交警现场勘察的其他情况，通过分析确定有关事实。3、如果经过调查取证仍不能查清有关事实，可以参考广东省高级人民法院、广东省公安厅关于《道路交通安全法施行后处理道路交通事故案件若干问题的意见》进行处理。本案发生交通事故的起因，是陈某搭乘妻子刘某上班，陈某为车辆驾驶员，而刘某为机动车上的乘客，有一种情况可以初步判断刘某死亡属于非本人承担主要责任，首先法院到某县公安局交警大队调取证据时，交警推测摩托车发生自翻事故是车轮爆裂，如果社会保险行政部门到公安机关交通管理部门调取有关现场勘察材料或者调查办案交警，一般都可以查清有关事实。而如果出现另一种情况，即社会保险管理部门通过公安机关交通管理部门仍掌握不到确凿证据证明由于刘某原因导致涉案交通事故发生的情况下，可以参考广东省高级人民法院、广东省公安厅的指导意见，依法确定涉案交通事故是否应由刘某负主要责任。
【典型意义】
一般情况下，发生道路交通事故以后，绝大多数都要经过公安机关交通管理部门处理，公安机关交通管理部门一般也会依职权制作《道路交通事故责任认定书》确认交通事故的责任分担，有关人员就可以凭借这份文书维护自己的合法权益。然而，现实当中也有特殊情况，公安机关交通管理部门基于案件特殊原因而无法出具《道路交通事故责任认定书》，于是便产生了公安机关交通管理部门没有制作《道路交通事故责任认定书》的情况下，如何确认受害人的责任等问题。尤其是在工伤认定案件当中，如果没有《道路交通事故责任认定书》，有关是否本人负本人负主要责任的确认能不能以其他证据予以确认，公安交通管理部门出具的《情况说明》能不能作为确认受害人承担主要责任的依据等等，也是值得研究的问题。根据《工伤保险条例》的立法宗旨以及相关配套法律、法规、规章的规定，在公安机关交通管理部门没有制作《道路交通事故责任认定书》情况下，社会保险部门应当根据其他证明材料确认申请人在交通事故中是否承担主要责任，并在确认了责任分担的前提下作出是否认定工伤的决定。
