案例内容
【案情简介】
2014年3月18，申请人与被申请人签订了《某区某街道某镇旧城改造项目协议书》，协议书约定该项目的资金由申请人全额投资并进行项目建设。随后，申请人与被申请人就房屋征收、拆迁还建安置的具体事宜签订了《房屋征收安置和土地腾退委托代理协议书》和《某街道某镇旧城改造项目关于财务费用及投资回报的补充协议》，协议对被申请人应给予申请人财务费用和投资回报的相关事项进行了约定。
2015年6月和2016年6月，某区重点项目和房屋征收管理办公室就第*号和第*号征收决定书分别出具了《国有土地房屋征收完毕确认书》。之后，申请人请求被申请人对上述项目征收部分的财务费用和投资回报进行审计，被申请人就上述项目向某区人民政府提交了审计的请示，而后某区审计局就上述项目进行了审计核实，确认申请人拆迁垫付资金的财务费用为1900万元，投资回报为2500万元，合计4400万元,并将该审计结论书面告知某区人民政府，请求区政府拨付上述费用，但该款项一直未支付。
此后，因款项支付发生争议，申请人根据协议书的约定，于2019年3月向仲裁委提交了书面仲裁申请，提出以下仲裁请求：（一）被申请人向申请人支付某镇旧城改造项目中房屋征收及拆迁部分的财务费用及投资回报4400万元；（二）被申请人承担逾期支付的违约金550万元（以4400万元为基数，按照每日5%的标准自2018年7月13日起暂计至2019年3月18日），应计算至实际给付之日；（三）请求判令被申请人承担申请人因本案支出的律师代理费用250,000元；（四）请求判令被申请人承担本案仲裁费用。
本案双方当事人对申请人与被申请人签订了《 某区某街道某镇旧城改造项目协议书》、《房屋征收安置和土地腾退委托代理协议书》和《某街道某镇旧城改造项目关于财务费用及投资回报的补充协议》及三份协议的合法性、有效性不持异议，对申请人完成了协议约定的事项不持异议，但对被申请人是否应支付财务费用及投资回报存在争议，对被申请人是否应支付违约金存在争议，对被申请人是否应承担本案的仲裁费、律师费也存在争议。
申请人遂提出相关仲裁请求。
【争议焦点】
（一）本案被申请人是否应向申请人支付财务费用及投资回报？
（二）本案关联企业法人人格独立认定的问题？
【裁决结果】
经仲裁庭查明，2014年4月10日申请人与被申请人签订了《房屋征收安置和土地腾退委托代理协议书》，就涉案项目房屋征收安置和土地腾退委托代理中的权利义务进行了约定；2014年12月23日，申请人与被申请人签订《某街道某镇旧城改造项目关于财务费用及投资回报的补充协议》，对申请人参与涉案项目的财务费用与投资回报计算标准予以了进一步明确。
仲裁庭认为，申请人与被申请人签订的《某区某街道某镇旧城改造项目协议书》《房屋征收安置和土地腾退委托代理协议书》及《某街道某镇旧城改造项目关于财务费用及投资回报的补充协议》是双方当事人的真实意思表示。签订协议时，双方主体资格及协议内容不违背法律、行政法规的强制性规定，依据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第8条、第9条、第32条、第44条的相关规定，仲裁庭认定以上协议真实、合法、有效，应受到法律保护。
被申请人认为其不应向申请人支付财务费用及投资回报，因为按照《旧城改造项目协议书》第四条第3款的约定，被申请人向申请人支付财务费用及投资回报的前提条件是“乙方（申请人）如未能中标”，而申请人已经成功竞拍得到土地，故财务费用及投资回报的支付条件不成就。
仲裁庭认为，被申请人的以上观点不能得到支持。依据双方协议第四条第3款，被申请人向申请人支付财务费用及投资回报的条件是两个：1,乙方（申请人）未能中标；2,甲方（被申请人）未收到其他中标人土地出让金。仲裁庭认为，以上条件已经具备。首先，从现有证据来看，申请人并未拍得涉案地块。2017年12月4日， C公司以挂牌的方式竞得位于某区某街道的国有建设用地使用权，成交的金额为130,850万元。上述地块出让亦经某区人民政府批准。其次， 某区国土局也未从收取的土地出让金中对申请人前期支付的土地征收成本及还建楼成本进行抵扣，进一步证明涉案开发的地块由 C公司竞得，而非申请人。最后，2017年11月27日及12月15日， C公司已经分别支付130,350万元和500万元土地出让金，涉案地块的土地出让金已经全额支付。
综上，被申请人应向申请人支付财务费用及投资回报。
此外，仲裁庭还查明，案外人夏某持有 A公司（即申请人）50%的股份，夏某同时持有 B公司98%的股份，而 B公司持有 C公司72%的股份。
仲裁庭认为，夏某直接或间接持有 A公司（即申请人）与 C公司35%以上的股份，二公司可以认定为关联企业。但是从， A公司与 C公司均是独立主体，具有独立财产权，独立地享有权利和履行义务。在双方合同无相关特别约定的情况下，仅仅因为二者之间具有关联关系，就将二者在合同的履行上予以等同，并进而否定申请人获取相关财务费用和投资回报的权利，无法律依据。
仲裁庭还认为，申请人在开发涉案地块上投入资金的财务费用，属于其经营成本，应予全额支付。然而，公司的投资回报最终体现在股东权益上，自然人夏某作为申请人的股东，持有申请人50%的股份，同时又间接持有实际竞买并获得涉案地块的 C公司的70.56%（98%X72%）的股份，夏某在涉案地块开发过程中的投资回报，已经能够通过其持有的 C公司的股权得以实现，不能在申请人处重复获取。因此，该部分投资回报应予扣减，被申请人无需支付。该部分具体金额为2500万X 98% X 72% X 50%=882万元。
综上，仲裁庭确认涉案项目中申请人拆迁垫付资金的财务费用为1900万元，投资回报为1618万元（2500万 -882万）元，二者合计3518万元。
综上，裁决如下：（一）被申请人向申请人支付某镇旧城改造项目中房屋征收及拆迁部分的财务费用及投资回报共计3518万元；（二）驳回申请人的其他请求；（三）本案仲裁费373,647元，由申请人承担20%，被申请人承担80%。
【相关法律法规解读】
1、旧房改造协议中仲裁条款效力及其适用的规定
行政机关与公民、法人和其他组织之间以平等主体关系签订旧房改造协议并在协议中约定仲裁条款、且行政机关在协议中不享有行政优益权的，该协议不应认定为行政协议，协议约定的仲裁条款有效，因协议履行发生争议的可以适用仲裁程序。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”，第2条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理…符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”。《中华人民共和国仲裁法》第2条规定：“平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”，第3条第2款规定：“依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁”。依照上述法律法规和司法解释的规定，行政机关与公民、法人或其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议，是行政协议，包括政府与社会资本合作协议，有关行政协议履行引发的争议，应当向人民法院提起行政诉讼，排斥民事诉讼和仲裁对这类案件的管辖权。
结合本案，仲裁庭认为，就申请人与被申请人签订的《某区某街道某镇旧城改造项目协议书》《房屋征收安置和土地腾退委托代理协议书》及《某街道某镇旧城改造项目关于财务费用及投资回报的补充协议》而言，从行政协议的构成要素上分析，被申请人是某区人民政府依法设立的街道办事处，属于某区人民政府的派出机关，依法具有行政主体资格；申请人与被申请人签订协议的目的是为了实现某区旧城改造的行政管理目标，协议的内容具有行政法上的权利和义务，且协议签订是双方当事人的真实意思表示。签订协议时，申请人和被申请人均具有相应的民事权利能力和民事行为能力。协议内容不违背法律、行政法规的强制性规定。因而从形式标准而言申请人与被申请人签订的协议应认定为行政协议。但仲裁庭认为，行政协议的判定还有其实质标准，即行政机关是否享有行政优益权。在本案中，申请人与被申请人签订三份协议，是基于平等的主体关系出发，被申请人在这些协议中不享有行政优益权。综上，申请人与被申请人签订的协议虽然符合行政协议的构成要素，但在实质标准上被申请人不满足行政优益权的要求。因此，仲裁庭认为申请人与被申请人签订的协议不是行政协议，双方当事人因协议履行引发的争议可以适用仲裁程序进行审理。
2、关联企业中法人独立人格的规定
企业之间在资金、经营或者其他方面具有直接或间接的控制关系的，应当认定为关联企业，但关联企业之间没有人员混同、财务混同等人格混同情形的，应当认定各关联企业之间的法人人格相互独立，独立地享有权利和履行义务。
结合本案，仲裁庭认为，案外人夏某持有 A公司（即申请人）50%的股份，夏某同时持有 B公司98%的股份，而 B公司持有 C公司72%的股份。夏某直接或间接持有 A公司（即申请人）与 C公司35%以上的股份。虽然 A公司（即申请人）与 C公司在资金上存在间接的控制关系，但是申请人并非 C公司的全资子公司，二公司可以认定为关联企业。但在双方合同无相关特别约定的情况下，仅仅因为二者之间具有关联关系，就将二者在合同的履行上予以等同，并进而否定申请人获取相关财务费用和投资回报的权利，无法律依据。然而，公司的投资回报最终体现在股东权益上，自然人夏某作为申请人的股东，持有申请人50%的股份，同时又间接持有实际竞买并获得涉案地块的 C公司70.56%（98%X72%）的股份，夏某在涉案地块开发过程中的投资回报，已经能够通过其持有的 C公司的股权得以实现，不能在申请人处重复获取。因此，该部分投资回报应予扣减，被申请人无需支付。
【结语和建议】
1、并非所有的政府与社会资本合作协议均属于行政协议的范畴，对旧城改造协议是否属于行政协议的认定，除了从形式上审查旧城改造协议是否符合行政协议的构成要素，更应当着重审查旧城改造协议中行政主体一方是否享有行政优益权，双方的主体地位是否为平等地位。若行政机关一方当事人与相对方是基于平等主体关系签订旧城改造协议，且行政机关在协议约定的事项中不享有行政优益权，那么此项旧城改造协议即不属于行政协议的范畴，而应当归类为民事合同的一种。而在实践中，大多旧城改造协议均是行政机关与协议对方当事人基于平等主体关系签订的，而平等主体之间有关协议履行的争议依法可以向仲裁委申请仲裁并适用仲裁程序对相关争议进行审理，即旧城改造协议具有可仲裁性。2、两个或以上的企业在资金、人员或者业务等事项上存在直接和间接控制关系的，可将诸企业之间的关系认定为关联企业关系。但认定各关联企业法人人格独立性的问题，应当结合具体个案的特定法律事实和法律关系作出综合认定。若控制股东并未滥用控制权，各关联企业之间的财产、财务和人员及业务等方面能够进行区分的，则应当认定各关联企业的法人人格是独立的，依法可以自己的名义从事经营活动，独立享有权利和履行义务，独立承担责任，股东对公司和关联企业的合法控制并不能构成否认关联企业法人人格独立性的理由。
