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案例内容
【案情简介】
2012年11月，被申请人B公司（主要从事商超）与申请人某市A区政府签订《物流配送中心及大卖场项目协议书》（以下简称《协议书》），约定由被申请人在A区投资建设物流配送中心及大卖场，占地约150亩，工期2年，土地价款按每亩2万元留取，超出部分按投资进度返还给被申请人；申请人负责协调办理相关行政许可手续、征地拆迁等工作，确保被申请人享受招商引资优惠政策；产生争议，协商不成的，依法申请十堰仲裁委员会仲裁。 《协议书》签订后，申请人于2013年11月交付上述地块。2014年3月，被申请人进场施工。2014年6月，案涉项目取得《规划设计条件通知书》《建设用地规划许可证》。 2014年7月，上述地块使用权第一次挂牌，被申请人未报名参加此次竞买，最终流拍。2015年2月，被申请人退场。2017年6月，被申请人在第二次挂牌竞买期间，竞得上述土地，但未在指定期限内签订《国有建设用地使用权出让合同》。2021年3月，被申请人在收到《解除通知书》后，向申请人发送了“因申请人未及时办理土地使用权证，致装饰工程无法报建而搁置，不同意解除。”的复函。2021年4月，申请人向被申请人发送《关于继续推进项目合作的函》，要求尽快推进项目。 综上，申请人认为，被申请人不履行《协议书》项下主要义务，已构成根本违约，致使合同目的不能实现，其行为造成了国有土地长期闲置，损害了自身合法权益，遂提起仲裁，请求裁决解除案涉《协议书》，被申请人返还已占用的土地并承担本案仲裁费。庭审中，被申请人答辩认为，一方面案涉《协议书》系行政协议，仲裁无管辖权；另一方面申请人履行合同中存在未依约办理国有土地使用权证、未依法对项目进行行政审批及行政许可、未依约定的价款对项目土地进行挂牌等违约情形，不享有合同解除权，无权解除合同。
【争议焦点】
一、本案是否适用《中华人民共和国民法典》相关规定； 二、《协议书》是行政行为还是民事合同； 三、《协议书》是否应予解除，若解除，如何认定解除时间、法律后果； 四、本案仲裁费如何分担。
【裁决结果】
一、申请人与被申请人签订的《协议书》于2021年7月10日解除； 二、被申请人向申请人返还土地； 三、本案仲裁费由被申请人承担。
【相关法律法规解读】
1.《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第三款“ 民法典施行后的法律事实引起的民事纠纷案件，适用民法典的规定。” 案涉《协议书》虽在民法典施行之前签订，但合同的履行一直持续至民法典施行后，且本案系因民法典施行后的合同履行事实引起的民事纠纷，故本案应适用我国《民法典》的规定。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……。” 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上的权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。 从上述规定可以看出，行政协议不仅要求一方当事人为行政机关，更关键的在于目的是为了实现行政管理目标以及具有行政法上的权利义务内容。本案申请人虽系行政机关，但基于招商引资建设物流配送中心及大卖场之目的，经双方平等自愿协商订立《协议书》，从订立主体地位、目的、权利义务内容来看，双方不存在管理与被管理关系，故《协议书》属于民商事合同，非行政协议，鉴于《协议书》中约定了合法有效的仲裁条款，本会对本案具有管辖权。 3.《中华人民共和国民法典》第一百四十三条“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”，第一百五十三条?“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”，第一百五十四条“行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。”，第一百五十六条“民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”，第三百四十七条第二款“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。” 《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。” 本案中，《协议书》的主体即本案双方当事人均具有相应的民事行为能力，基于真实意思表示而签订上述协议，协议内容没有违反法律、行政法规的强制性规定。案涉地块已按法律规定及协议约定通过“招、拍、挂”的公开竞价方式进行了出让，符合我国《民法典》第三百四十七条第二款之规定，同时亦未发现导致《协议书》无效的法定事由。故《协议书》为有效合同，并依法受法律保护。 但是，《协议书》中关于“土地价款按每亩2万元留取，超出部分按投资进度返还给被申请人。”的约定，违反了我国《城市房地产管理法》第十九条和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”之规定，损害了公平竞争的营商环境，侵害了国家利益和社会公共利益，根据我国《民法典》第一百五十三条的规定，该条款无效。 4.《中华人民共和国民法典》第五百六十三条“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。以持续履行的债务为内容的不定期合同，当事人可以随时解除合同，但是应当在合理期限之前通知对方。”，第五百六十五条“当事人一方依法主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除；通知载明债务人在一定期限内不履行债务则合同自动解除，债务人在该期限内未履行债务的，合同自通知载明的期限届满时解除。对方对解除合同有异议的，任何一方当事人均可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除行为的效力。当事人一方未通知对方，直接以提起诉讼或者申请仲裁的方式依法主张解除合同，人民法院或者仲裁机构确认该主张的，合同自起诉状副本或者仲裁申请书副本送达对方时解除。”，第五百六十六条第一款“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失。”。 根据庭审查明的事实，申请人虽在履行《协议书》存在一定瑕疵，但均通过补救措施，积极地履行了约定的协助办证、完善手续等义务，不存在违约行为；在此情况下，被申请人多次无正当理由拒绝履行开发建设、缴纳土地出让金等义务，构成根本违约，该行为致项目难以推进、合同目的无法实现，故申请人享有合同解除权。 本案中，申请人发送《解除通知书》，被申请人回函表明不同意解除协议后，申请人又发送了敦促尽快复工函，这一过程表明申请人与被申请人就合同解除事宜进行了磋商，并未达成一致意见，应视为申请人未通知被申请人解除合同。故案涉《协议书》应按照我国《民法典》第五百六十五条第二款的规定即以2021年7月10日被申请人签收《仲裁申请书（副本）》为合同解除日。合同解除后，被申请人应返还土地。 5.《十堰仲裁委员会仲裁规则》第五十六条第二款“（二）仲裁费用原则上由败诉的当事人承担。当事人部分胜诉、部分败诉的，由仲裁庭根据当事人各方责任大小确定各自应当承担的仲裁费用的比例。当事人自行和解或者经仲裁庭调解结案的，可以协商确定承担比例。 本案纠纷系合同解除方面产生的争议，虽申请人存在一定的程序瑕疵，但被申请人存在的违约行为才是酿成案涉合同目的无法实现的直接原因，故引发本案纠纷的过错在于被申请人，申请人的仲裁请求得到支持，故本案仲裁费用应由被申请人承担。
【结语和建议】
自2021年1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》，在合同编通则分编第五百六十二条至第五百六十六条及典型合同分编对合同解除情形、方式、行使期限及规则、法律后果均作了明确规定。除第五百八十条规定合同僵局致违约方起诉解除合同外，仲裁庭在审查涉及解除合同案件时，应以合同已合法成立生效为前提，在此基础上，审查解除方提供的证据是否足以证明对方存在根本违约情形，据此，判断发出解除通知一方或请求解除合同一方是否享有约定或法定的解除权，来决定合同应否解除，不能仅以受通知一方在约定或法定异议期限届满前未起诉就认定合同已经解除。 本案仲裁庭依据上述法律规定，结案案件事实，从合同效力、判断哪一方违约及享有解除权、是否发出解除通知、解除时间等角度充分说理，最终达到了双方信服、案结事了的良好效果。 在实务中，商事主体应当注重合同中的权利义务，尤其是违约条款，做到信守约定。否则，会面临解除合同，承担巨额违约金的法律风险。
