案例内容
【案情简介】
2017年11月，平谷区某镇纪委、监察办公室针对某村“煤改气”工程开展监督检查。对相关资料梳理、核对、分析后，镇纪委、监察办公室初步判断，在“煤改气”工程占地补偿工作中，村委会工作人员可能存在虚报冒领甚至套取补偿款的问题，并及时向镇党委和区纪委监委汇报了有关问题线索。区纪委监委依据《中华人民共和国监察法》规定，及时召开案件线索评估会，在认定线索可查性较高后，随即采取初步核实方式进行处置。综合外围核查情况，专案组初步掌握了某村党建办主任张某甲、村委会主任任某某（非党员）以及村委会工作人员芮某某、张某乙（非党员）4名村干部在“煤改气”工程占地补偿中涉嫌严重违纪及职务违法犯罪的证据。2017年12月14日，区纪委监委对4人进行立案审查调查。同日，经批准，张某甲、任某某被采取留置措施。
【调查与处理】
经查，2017年8月，任某某等4人协助镇政府开展该村“煤改气”工程占地补偿评估工作。其间，4人萌生了虚报拆迁面积、套取补偿款的想法。经商议，4人将被占用的29户村民个人土地和村集体土地，均以村委会名义评估；随后以芮某某、张某乙以及村民徐某某等6人名义，与镇政府签订腾退补偿协议，获得130余万元补偿款。与此同时，又以村委会名义，对29户村民的占地补偿情况进行二次评估，把不影响施工的果树、青苗以及村集体土地地上物等列在评估范围外，最终给村民的补偿款仅为50余万元。凭借“一外一内”两次评估，他们套取并私分了70余万元。4人利用职务上的便利，贪污国家拆迁补偿款，违反《中华人民共和国刑法》第三百八十二条之规定，涉嫌贪污罪。区纪委依据《中国共产党纪律处分条例》第二十七条给予张某甲、芮某某开除党籍处分；区监委将此案移送检察机关，检察机关对4人提起公诉，区人民法院2018年3月29日依法对该案进行了审判，判处张某甲、任某某有期徒刑三年、罚金20万元，判处芮某某、张某乙有期徒刑一年零三个月（缓刑二年）、罚金10万元。涉案资金全部追回。
【法律分析】
（一）基层群众自治组织中从事管理的人员属于监察对象
《监察法》第十五条第（五）项规定，监察机关对“基层群众性自治组织中从事管理的人员”进行监察。基层群众性自治组织中从事管理的人员虽然不属于公务员，但由于在基层从事有关事务管理，手中实质上行使和掌握着一定的公权力，而且处于与基层群众打交道的第一线，他们是否秉公用权、廉洁履职，不仅仅是个人行为端正与否的问题，还直接关系到基层群众的获得感，直接影响到基层群众对党和政府形象的判断，直接关系到党和政府在基层人民群众中的公信力、领导力、凝聚力。
根据有关规定和工作实践，基层群众性自治组织中从事管理的人员，主要包括村民委员会、居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及协助人民政府从事行政管理工作的人员，比如村民委员会的主任、副主任、委员，以及其他受委托从事管理的人员。这里的“从事管理”，主要是指：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。
本案中，有着“特殊”身份的村委会主任任某某、村委会工作人员张某乙，虽然他们既不是公务员，也不是中共党员，但是随着监察体制改革工作的开展、监委的成立，作为行使公权力的公职人员，也属于监察对象，像他们这样隐藏在农村基层群众身边的“蝇贪”，已经成为监委监督调查处置的重点，对其违法问题，应当由监委依法调查处置。
（二）监委依法对职务违法和职务犯罪问题进行调查
《监察法》第十一条第（二）项规定，监察委员会“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。它明确了监委具有对职务违法和职务犯罪进行依法调查的法定职责。监委的调查不同于公安、检察等机关，后者是按照刑事诉讼法开展的针对刑事案件的侦查，而前者是针对特定对象（公职人员）、特定行为（职务违法和职务犯罪）的一项法定的监察工作，突出体现了监察委员会作为国家反腐败工作机构的职能定位，体现了监察工作的特色。
本案例中，任某某等4人利用职务上的便利，套取并私分国家拆迁补偿款70余万元，涉嫌职务犯罪，区监委有权依法对4人进行调查。
（三）监察机关依法对被调查人采取留置措施
《监察法》第二十二条第一款规定：“被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：（一）涉及案情重大、复杂的；（二）可能逃跑、自杀的；（三）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；（四）可能有其他妨碍调查行为的。”
留置是《监察法》赋予监察机关的12种调查措施中一项重要的调查措施。与“两规”相比，留置具有三个显著特点。一是留置对象范围广泛，《监察法》第十五条对被监察的六类公职人员和有关人员进行了详细规定，有助于对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖。二是留置措施的法定性，具有法律赋予的强制性，可以在法律规定的时间内要求被调查人交代涉嫌违法犯罪事实；而“两规”只是对违反党纪和行政纪律、行政法规的调查对象所涉及问题要求作出“说明”“解释和说明”，纪检监察机关调查情况属实的，可依据党纪、政纪和行政法规作出处理决定。三是使用证据的直接性，即留置讯问取得的证据可以直接作为移送检察机关起诉和审判机关审判的证据，而原来通过“两规”取得的口供笔录等移送后还需要由司法机关重新固定、转化后才能作为诉讼证据在起诉和审判环节使用。
本案例中，被调查人张某甲、任某某涉嫌贪污，案情重大，涉及职务犯罪，区监委已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，因此，依法对张某甲、任某某采取了留置措施。
（四）监委依法对职务违法和职务犯罪问题进行处置
《监察法》第十一条第（三）项规定：监察委员会“对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议”。这是对职务违法和职务犯罪问题以及相关人员进行处置的规定。监察机关的处置职责，主要包括对违法的公职人员依法作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员，按照管理权限作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；根据监督、调查结果，对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。
在这些处置方式中，处分、问责都是监察机关可以直接作出或者建议作出的，监察建议也是监察机关可以直接提出的，这是《监察法》对监察机关的授权。但对涉嫌职务犯罪的处理，则规定监察机关要将调查结果移送检察机关，由检察机关按照刑事诉讼法的规定，追究有关人员的刑事责任。
本案例中，任某某等4人在协助镇政府开展“煤改气”占地补偿行政管理工作中，利用职务上的便利贪污国家拆迁补偿款，违反《刑法》第三百八十二条的规定，涉嫌贪污罪，区监委依法将此案移送区人民检察院提起公诉。
【典型意义】
此案件是平谷区监委查处的首例涉及农村非党员干部违法案件。
“老虎”露头就要打，“苍蝇”乱飞也要拍。一些基层干部和人员动机不纯、利欲熏心，雁过拔毛、欺压群众，导致侵害基层人民群众利益的现象时有发生，严重损害了党群干群关系。党的十九大报告明确提出要“加大整治群众身边腐败问题力度”。
国家监察体制改革之前，对基层群众自治组织中从事管理的人员监督力度明显存在不足，惩处震慑作用亟需加强。全国城市街道、社区（居委会）、农村中从事集体事务管理的人员，有相当一部分人是非中共党员，此前对他们的监督存在很大盲区。而这些人手握公权力、过手大笔资金，在监督没有跟上的情况下，往往成为腐败的易发高发人群。
国家监察体制改革后，对监察对象实现了全覆盖，真正将这类人员纳入纪检监察机关的日常监督之中，确保其违纪违法问题有人管、有人抓，确保其在轻微违纪违法时就有人管、在苗头性问题出现时就有人抓。国家监察体制改革的重要目的之一，就是要通过监察全覆盖，切实加强对基层行使公权力人员的监督，督促他们在合法守法的框架下做好管理事务、做好为群众服务的工作，只有这样才能始终做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
