案例内容
【案情简介】
2016年9月10日，山东游客温某向海南省信访局投诉海南旅游问题。海南省旅游质量监督管理局于10月12日立案调查，发现海口某旅行社有限公司存在旅游宣传虚假乱象、不同价格的客人以同一样的待遇接待、导游服务态度差等问题。
【调查与处理】
经查实，2016年8月31日，投诉人温某通过与街头发放旅游优惠卡片人员（具体的人员无法找到）联系，报名参加海南三天二晚游，旅游费用为480元，发卡片人员借用虚假的海南某旅行社有限公司的旅游合同与温某签订了旅游合同，温某交旅游定金80元，尾款待参团后再补交。然后，发卡片人员把游客温某转交给海口某旅行社有限公司接待，经海口某旅行社有限公司组团游客共34名，收取旅游团款为3840元。该团旅游行程结束后，34名游客的消费报账单金额为15276.55元。海口某旅行社有限公司以不合理低价组织旅游活动的行为，违反了《海南经济特区旅行社管理规定》第十四条第二款的规定，依据《海南经济特区旅行社管理规定》第三十六条的规定，海南省旅游发展委员会作出给予海口某旅行社有限公司责令停业整顿三个月，并处十五万元罚款，对直接负责的石某处以二万元罚款的行政处罚。
【法律分析】
（一）关于本案认定的事实。海口某旅行社有限公司的行为系以不合理低价组织旅游活动。所谓“不合理低价”，是指背离价值规律，低于经营成本，以不实价格招揽游客，以不实宣传诱导消费，以不正当竞争扰乱市场。《旅游法》第35条共三款，第一款用三个要件对“不合理低价”进行了规范，后两款对具体购物场所和另行付费旅游项目做出规定。
本案中，违法事实认定 “不合理低价”， 一是旅行社的旅游产品价格低于当地旅游部门或旅游行业协会公布的诚信旅游指导价30%以上的。比照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十九条“转让价格达不到交易时交易地的指导价或者市场交易价70%的，视为明显不合理的低价”，以及《国家旅游局关于打击组织“不合理低价游”的意见》“旅行社的旅游产品价格低于当地旅游部门或协会指导价30%以上的”规定，结合办案实践综合分析、判断和认定。二是地接社“接待低于接待和服务成本的旅游团队”，对旅行社“签订的旅游合同和发票、应付地接明细、行程单、预算表、确认件、订房车传真件”等要件核算成本明显低于接待和服务成本的事实依据。
（二）关于本案的证据。海南省旅游发展委员会从经营成本、报价费用开始，在海口某旅行社有限公司电脑和档案资料中，查到地接明细、行程单、预算表、确认件、订房车传真件等材料，发现“购物明细表”、“加点明细表”、“团队利润明细表”等全套回扣资料，取得认定“旅行社诱骗旅游者参加自费项目并获取回扣的违法事实”的证据，掌握了海口某旅行社有限公司相关人员的书证、证人证言、计算机数据、当事人陈述、现场检查笔录等证据。
（三）关于适用的法律法规。本案中“不合理低价游”，是《旅游法》第35条“不合理低价”和《旅行社条例》第27、34、37、53、60、62条以及《海南经济特区旅行社管理规定》第14、36条等多个法律规范的统称。具体而言，《旅游法》、《旅行社条例》和《海南经济特区旅行社管理规定》虽然都有关于价格方面的规定，但比较而言，《旅游法》第35条和《旅行社条例》第27、34、37、53、60、62条是一般法，《海南经济特区旅行社管理规定》关于价格方面的规定则属于特别法，即涉及“不合理低价”时，应优先适用《海南经济特区旅行社管理规定》第14、36条。
（四）关于执法程序。本案中，由于处罚金额较大，需要对海口某旅行社有限公司作出停业整顿、罚款金额重大的行政处罚。按照《旅游行政处罚办法》的程序，海南省旅游质量监督管理局对案件进行集体讨论，一致认为本案的调查程序合法、违法事实认定清楚、证据确实充分、适用法律准确、处罚额度相当，同意处罚意见。后经报请海南省旅游发展委员会分管领导审批同意处罚意见，并于2016年12月9日，依法分别给予海口某旅行社有限公司和直接责任的石某下达了《行政处罚事先告知书》，行政相对人均无异议，未提出陈述和申辩意见。2016年12月19日，海南省旅游发展委员会依法分别向行政相对人海口某旅行社有限公司和直接责任的石某下达了《行政处罚决定书》。目前，此案已执行完毕。
【典型意义】
依法查处海口某旅行社有限公司以不合理低价组织旅游活动案，是海南省旅游发展委员会认真贯彻实施国家旅游局开展“不合理低价游”专项整治行动的重要举措。紧紧围绕海南旅游市场的目的地与客源地、组团社与地接社、线上企业与线下企业、突击检查与长效机制建设、出入境游与国内游“五个同步”的要求，抓住“价格关、合同关、购物关”三个重点环节加大执法力度，严厉打击“不合理低价游”，进一步强化社会舆论监督，不断提高游客自觉抵制的积极性。具体而言，一是“不合理低价游”问题得到有效遏制。对一些旅行社组织“不合理低价游”严重侵害旅游者权益，扰乱旅游市场秩序问题、旅游市场中的虚假广告、虚假或者引人误解的宣传、销售假冒伪劣商品、强迫和变相强迫消费、违反旅游合同、商业贿赂等不正当竞争的行为露头就打，旅游市场秩序明显好转，旅游者和旅游经营者合法权益得到保障。二是企业诚信经营市场环境得到优化。旅游企业依照法律法规主动规范经营服务行为，旅行社坚决抵制“不合理低价游”、强迫消费等违法行为，在线旅游企业遵守公平竞争规则，购物店自觉抵制商业贿赂，形成公平竞争的环境。三是综合监管部门联动机制得到加强。全面落实旅游市场综合监管责任清单，联合执法协调监管的相关工作机制得到强化，综合监管效率和治理效果得到提升，形成全省一盘棋的旅游市场综合监管格局。
