案例内容
【案情简介】
2008年7月25日中国海监海南省总队（以下简称“海监海南总队”）执法船在巡查的过程中，发现中山某某疏浚工程有限公司所属的粤中山货***2船将码头疏浚泥倾倒在海口倾倒区海域范围上，执法人员登船检查，该船当场未能向执法人员提供海洋行政主管部门颁发的倾倒许可证书，执法人员按照法定程序当场责令其立即停止海洋违法行为，并作了现场笔录，用手持GPS卫导测出了倾倒的经纬度。第二天海监海南总队成立了专案小组，对该船业主中山某某疏浚工程有限公司调查取证，对公司委托人李某等人作了询问调查，并查看了公司的有关材料、证明和倾废的手续。同时，对施工现场和倾废船进行了实物拍照，取得了办案的充分证据。调查期间，海监海南总队先后发出了《责令停止海洋违法行为通知书》一份，制作《调查询问笔录》三份，《现场检查登记表》两份，实物相片8张，保存证据物品一件。经过认真地调查核实，中山某某疏浚工程有限公司所属的粤中山货***2船没有取得《海洋倾倒许可证》的前提下，擅自将船上所载的500多立方米的码头疏浚泥倾倒在国务院批准的海口倾废区，虽然到位倾倒，但公司方为了赶工期，没有依法向海洋行政主管部门办理倾倒许可证，违反了《海环法》的有关规定，应承担相应的法律责任，中山某某疏浚工程有限公司法定委托人在执法人员查获粤中山货***2船无证倾废后非常重视，主动承认错误，对本公司所属粤中山货***2船发生在海口港违规倾废的行为没有异议，并表示愿意接受执法机关的处罚。
【调查与处理】
《中华人民共和国海洋环境保护法》第五十五条“任何单位未经国家海洋行政主管部门批准，不得向中华人民共和国管辖海域倾倒任何废弃物，需要倾倒废弃物的单位，必须向国家海洋行政主管部门提出书面申请，经国家海洋行政主管部门审查批准，发给许可证后，方可倾倒”。显然，中山某某疏浚工程有限公司违反了这一规定，其行为系“违法倾废行为”。《中华人民共和国海洋环境保护法》第七十三条规定，“违反本法有关规定，有下列行为之一的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门责令限期改正，并处以罚款：（一）向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物质的；（二）不按照本法规定向海洋排放污染物，或者超过标准排放污染物的；（三）未取得海洋倾倒许可证，向海洋倾倒废弃物的；（四）因发生事故或者其他突发性事件，造成海洋环境污染事故，不立即采取处理措施的。有前款第（一）、（三）项行为之一的，处三万元以上二十万元以下的罚款；有前款第（二）、（四）项行为之一的，处二万元以上十万元以下的罚款。” 海监海南总队依法作出行政处罚：1、责令立即改正违法行为；2、罚款５0000元（五万元）。
【法律分析】
《中华人民共和国海洋环境保护法》第五十五条第二款规定，“需要倾倒废弃物的单位，必须向国家海洋行政主管部门提出书面申请，经国家海洋行政主管部门审查批准，发给许可证后，方可倾倒”。第五十九条规定“获准倾倒废弃物的单位必须按照许可证注明的期限及条件，到指定的区域进行倾倒。废弃物装载之后，批准部门应当予以核实。”任何单位和个人在向海洋倾倒废弃物时必须根据上述的法律规定实施，否则就构成违法行为。本案涉及到倾废活动的有倾倒申请单位即业主海南某某控股有限公司，倾倒施工单位：某某航道局，倾倒作业单位：中山某某疏浚有限公司，倾倒作业船中山***2船及船上工作人员。在查处本案过程中，讨论焦点有二：一是法律责任主体的认定；二是按“有证处罚”或“无证处罚”，即法律适用问题。
（一）关于法律责任主体的认定。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人、或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”这说明行政相对人必须是公民、法人、或其他组织，是法定的。在本案中直接查获的是倾废船中山***2船，而该船非公民、法人、或者其他组织，它是物权所有人的财产。该船及船上工作人员只是为雇主单位做事，船隶属中山某某疏浚有限公司，在出现违法行为时，雇主单位应当承担应有的法律责任。因此，中山***2船的所有权人及船上工作人员不能作为行政相对人。业主海南某某控股有限公司是废弃物的所有者，法律责任的主体理应由其承担，但该公司在疏浚施工前已申请了废弃物的倾倒许可证，并注明了倾倒总量和运载工具。施工作业单位在作业时未按倾倒证规定的条件进行施工活动，显然，错在施工作业单位。施工作业单位在实施航道疏浚过程中，在其施工作业船舶不够使用参与工程建设时未及时与业主单位和倾倒单位联系，申请运载工具的变更，取得相应的倾倒许可证后再作业。由此所产生的违法行为和法律责任应该由施工作业单位负责。
（二）关于法律适用。在本案查办过程中，是按“有证处罚”还是按“无证处罚”，也曾是本案讨论的焦点。两种行政处罚虽然在罚款额度上是相同的，但其行政法律关系和依据法律条款却是大不一样。从执法实践来讲，“有证”还是“无证”，关键是确定该行政处罚行政法律关系中的行政相对人主体。本案已确认倾倒作业单位为行政相对人，那么，那么中山***2船隶属公司中山某某疏浚有限公司未取得许可运载废弃物进行倾倒，违法事实是“无证倾废”，违反了《海洋环境保护法》第五十五条规定，“需要倾倒废弃物的单位，必须向国家海洋行政主管部门提出书面申请，经国家海洋行政主管部门审查批准，发给许可证后，方可倾倒”。应按照“无证处罚”，即依据该法第七十三条进行处罚。从本案引申开来，如果确认倾倒施工单位某某航道局为行政相对人，那是经许可的倾倒作业单位，已经获得按许可证注明的期限及条件进行倾倒废弃物的资格，属于“有证”。其租用“无证”的中山***2船进行倾废，违法事实是未按照许可证注明的条件进行倾废，违反了《海洋环境保护法》第五十九条规定“获准倾倒废弃物的单位必须按照许可证注明的期限及条件，到指定的区域进行倾倒”，所以应按照“有证处罚”，即依据该法第八十六条进行处罚。
【典型意义】
在这一起行政处罚案中，业主单位虽不是违法主体，但其掌握着整个工程项目资金的运作，配合海洋执法部门查处其工程中的违法违规行为是其应尽的责任和义务。从另一个层面上讲，若该起违法倾废案在难以查处执行困难时，作为业主单位的海南某某控股有限公司是倾废许可证的申请者，是该倾废活动的组织者和受益者，也可以考虑将其确认为该起倾废案件的行政相对人进行处罚。
