案例内容
【案情简介】
游客李某、郑某、郝某某分别向海南省旅游发展委员会投诉海南某旅行社违反旅游合同约定，改变行程、多收费用、增加购物点、强迫消费等问题，以上3宗旅游投诉均涉及到海南某旅行社，经过调查，海南某旅行社存在以不合理低价组织旅游活动的违法事实。
【调查与处理】
海南省旅游发展委员会（以下简称海南省旅游委）经调查，该旅行社存在以不合理低价组织旅游活动的违法事实。2017年3月21日，海南省旅游委作出《行政处罚决定事先告知书》，告知该旅行社处罚事项及申请听证的权利，于同年4月7日送达，其未要求听证。2017年4月13日，海南省旅游委作出11号处罚决定，认定海南某旅行社在接待上述旅游团队中，对每人收取120元、180元等不同费用，均属于以不合理低价组织旅游活动的行为，违反了《海南经济特区旅行社管理规定》第十四条第二款，依据《海南经济特区旅行社管理规定》第三十六条，决定给予该旅行社停业整顿一个月、处十五万元罚款的行政处罚。该旅行社不服处罚决定，向海南省人民政府申请行政复议，要求复议机关组织调解，将处罚金额减少至三万元。海南省旅游委不同意调解。2017年8月14日，海南省人民政府作出复议决定，维持海南省旅游委作出的琼旅罚决﹝2017﹞11号《行政处罚决定书》。
【法律分析】
（一）以不合理低价组织旅游活动是否违法。海南某旅行社以不合理低价组织旅游的行为，违反了《海南经济特区旅行社管理规定》第十四条第二款“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以任何形式诱骗、强迫、变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，获取回扣等不正当利益”的规定。海南省旅游委履行了调查取证、事先告知等程序，其依据《海南经济特区旅行社管理规定》第三十六条“旅行社违反本规定第十四条、十五条的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处三万元以上三十万元以下罚款；违法所得三十万元以上，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证、领队证”的规定，对海南某旅行社作出11号处罚决定，给予海南某旅行社停业整顿一个月，处十五万元罚款的行政处罚，认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，处理适当。
（二）本案中的罚款金额是否过高。海南某旅行社认为该处罚过高，请求复议机关将罚金调整至三万元。这涉及行政处罚的比例原则。行政机关作出具体行政行为应受到两大基本原则支配，即合法性原则和合理性原则。比例原则属于合理性原则的范畴，指行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对相对人侵害最小的方式来进行。比例原则强调行政手段与目的之间的均衡关系，通常认为，比例原则中还包含有三个次级原则：第一，适当性原则。即行政机关采取的措施及方法应有助于行政目的之实现，否则即违反适当性原则。如本案中，行政机关对该旅行社的处罚可以责令改正，没收违法所得，并处罚款，如果只对其处以其他处罚就不符合适当性原则。第二，必要性原则（亦称最小损害原则）。意指在有多种同样可达成行政目标之方法可供选择时，行政机关应选择对相对人权益侵害最小者，不能超出必要的限度，否则即违反必要性原则。如税务部门有权扣押欠税者财产，若其可在扣押产品与扣押设备之间选择，则一般应选择前者，因为这对欠税者的损害相对较小。第三，相当性原则。行政机关采取的方法对相对人权益造成的侵害不得与欲实现之目的显失均衡，两者之间应保持相对均衡的关系，否则即违反相当性原则。如本案中该旅行社有三次组织不合理低价游的行为，但鉴于其尚未造成极其严重的后果，情节尚未达到严重这一档，如果行政机关对其适用情节严重这一档进行处罚，显然与其违法行为不相当。适用比例原则有助于遏制行政自由裁量权的滥用。因为比例原则主要适用于行政自由裁量权领域，其要求行政机关在选择执法的方式、方法和范围、幅度时，必须注意把握合理的分寸和尺度。如果行政机关无视比例原则的要求，仅凭执法者的任意发挥，滥用职权现象就必然会出现。
本案中，海南某旅行社有三次组织低价旅游活动，违反了《海南经济特区旅行社管理规定》第十四条第二款“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得以任何形式诱骗、强迫、变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目，获取回扣等不正当利益”的规定，应适用《海南经济特区旅行社管理规定》第三十六条的规定。根据该规定对海南某旅行社可以并处三万元以上三十万元以下罚款，海南省旅游委最终决定对其处以罚款十五万元，既未超过规定，也非顶格处罚，符合行政比例原则，达到了惩罚与教育相结合的目的，使行政相对人意识到自己违法行为的危害，同时也达到警示和教育的目的，十五万元的罚款也不至于使行政相对人丧失经营能力。最终，复议机关维持了海南省旅游委作出的琼旅罚决﹝2017﹞11号《行政处罚决定书》。
【典型意义】
“不合理低价游”是经营者利用游客贪图便宜的心理，低价揽客，而后通过欺骗、强制游客购物等手段非法获利。“不合理低价游”不仅让游客无法享受旅游应有的乐趣和品质，也损害游客对旅行社的信任，甚至影响着旅行社整个群体的社会舆论印象。海南省近来注重维护广大旅游者和旅游经营者的合法权益，打击扰乱旅游市场秩序的“不合理低价游”，为前来海南旅游的广大游客营造良好的旅游环境，推动海南国际旅游岛建设。本案中行政机关，做到了处罚决定“应以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害”，既保证行政管理目标的实现，又要兼顾保护相对人的权益，以达到行政执法目的和目标为限，尽可能使相对人的权益遭受最小的侵害。
本案复议机关的处理是恰当的，既依法保护行政相对人的合法权益，监督行政机关依法行政，又维护行政机关依法行使行政职权，为行政机关依法实施管理职能，打击制裁违法违规行为提供有效的保障，本案的处理从这两个方面都体现了这一立法用意。
