案例内容
【案情简介】
陆某一、陆某二系枞阳县某镇某居委会居民，因建设需要，枞阳县某建设工程指挥部（以下简称指挥部）决定征收并拆除其住宅地。2006年9月30日，指挥部向陆某一、陆某二出具《承诺书》，主要内容为：指挥部集体会议研究决定保证陆某一、陆某二在某山庄范围内安排一块不少于400平方米左右住宅用地（按规划要求划定），具体位置由陆某一、陆某二同意后确定，并为其办理好相关土地手续，费用由陆某一、陆某二承担。后陆某一、陆某二按照承诺书将其住宅地退还给指挥部，但指挥部一直未安置陆某一、陆某二住宅用地。现承诺书所指地块已经出让给房地产开发有限公司，土地用途为商住。诉讼过程中，枞阳县某某镇人民政府（以下简称某某镇政府）表示已经无权安置土地。现陆某一、陆某二要求某某镇政府、指挥部根据司法鉴定结论，赔偿损失其经济损失390800元。
【调查与处理】
安徽省枞阳县人民法院一审判决：一、被告枞阳县某镇人民政府赔偿原告陆某一、陆某二损失357780元，款于判决生效后二十日内一次性付清；二、驳回原告陆某一、陆某二的其他诉讼请求。案件受理费7162元，由枞阳县某镇人民政府负担；评估费4000元，陆某一、陆某二负担2000元，枞阳县某镇人民政府负担2000元。宣判后，某镇人民政府向安徽省铜陵市中级人民法院提起上诉。铜陵市中级人民法院于2017年3月29日作出二审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费6667元，由上诉人某镇政府负担。
【法律分析】
（一）行政协议的概念
行政协议案件虽然系2015年《行政诉讼法》修订，首次明确为行政诉讼案件的受案范围，但其实在我国的行政法学界和司法实践中均早有涉猎。王珉灿《行政法概要》（1983年版）提出行政协议概念为：双方当事人为达成某些不同目的而互为意思表示，因其一致而成立的行政行为，亦称行政契约。2003年，最高人民法院副院长李国光在《努力开创行政审判工作新局面，为全面建设小康社会提供司法保障》报告中指出，“在审理行政合同纠纷案件时，法律法规对行政合同有特别规定的，应当优先适用特别规定，没有特别规定的，可以根据案件的具体情况，参照《合同法》的相应规定，并对实体处理方式进行积极的尝试”。现行《行政诉讼法》十二条中虽无关于行政协议的具体概念，但在《适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第十一条第一款中界定行政协议的概念为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
（二）承诺书的责任主体与效力问题
本案的焦点问题之一是，某镇政府是否为承担行政协议责任的适格主体？本案中作为行政协议载体的承诺书系由指挥部作出。根据枞阳县城区建设改造指挥部文件（【1997】010号）、县长办公会议决议通知单（政办第166号）等载明，指挥部系某镇人民政府成立，并由其主要负责同志为指挥长的办事机构。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十条规定，由行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，应当以组建该机构的行政机关为被告。指挥部不具有对外独立承担法律责任的资格，因此某镇政府应对指挥部出具承诺书的行为承担责任，故某镇政府系本案适格诉讼主体。
另一焦点问题是承诺书是否合法有效？结合行政诉讼法适用解释的第十四条规定，对此概念的解读，我们一般从行政行为的合法性和行政协议中意思表示的有效性两个维度，审查认定行政协议是否合法有效。
指挥部因道路建设需要，拆迁了陆某一、陆某二原住宅，并出具承诺书承诺安排土地为其进行住房安置。承诺书经指挥部集体会议研究决定，并加盖印章，真实性各方没有异议，合法有效。之后陆某一、陆某二亦按承诺书内容实际履行了房屋拆迁、门面房退出等。现某镇政府上诉称指挥部没有批准用地供地的行政权限、协议无效等，根据承诺书内容，指挥部作为道路征迁开发的具体实施机构，为被拆迁人安置住宅用地并“办理好有关土地手续”亦是其协议义务和履约范围，与法律规定的具体土地审批程序不冲突。因此，无论是从行政行为的合法性还是协议双方意思表示的真实性考虑，本案承诺书均合法有效。陆某一、陆某二已经依据承诺书履行了相应的义务，指挥部一直未能履行承诺书确定的义务，造成目前无法履行的结果，根据公平原则和权利义务相一致原则，指挥部应承担全部责任。
（三）行政协议案件的起诉期限和诉讼时效
政府承诺书作出时间为2006年9月30日，而陆某一、陆某二起诉时间是2016年3月22日，跨度10年，是否已经超过起诉时间？对此，最高人民法院《适用<行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。因此，同样是行政协议纠纷，我们要正确区分纠纷类型，考察当事人是否超过了法定的起诉或胜诉期间。行政诉讼法在行政协议立法之前，已经确立了起诉期间制度，并无诉讼时效的适用。行政诉讼法上起诉期间和诉讼时效的显著不同在于，起诉期间是程序性的诉权问题，法院对于超过起诉期间的处理为裁定驳回起诉。然而在行政协议立法中，我国参照世界各国立法例，为充分保障合同当事人的合法权益，对一部分行政协议纠纷参照适用了民法诉讼时效的规定。这里对民事诉讼时效的参照适用，我们认为系与行政协议的合约性特征及其意思表示要素在法理上一脉相承的。其虽为行政协议，但依据合同请求权提起诉讼的特征必然导致适用诉讼时效的救济机制，包括时效的起诉，中止、中断等，属于案件的实体审查范畴。本案为解释十二条的前一种纠纷类型，应适用诉讼时效规定。在民事法律中，因承诺书中并未约定行政主体履行期限，只要不超过最长权利保护期间20年的规定，权利人可随时主张权利。
政府承诺书未写明具体履行时间，故诉讼时效应从债权人主张权利时起算。本案中陆某一、陆某二一直在主张权利，故本案诉讼并未超过时效。
【典型意义】
随着我国城市化建设的推进，征收农民土地情况不断增加。由此产生的土地征收问题纠纷，一直是社会公众高度重视的热点。本案涉及作为行政协议的政府一方不履约以至于不能履约的情形下，对被征迁人的履约救济问题。新修改的《行政诉讼法》第78条规定“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。这是我国公民对法治、诚信政府要求在基本诉讼立法上的落实。
本案的一、二审审理全过程，均有相关行政执法部门组织工作人员旁听、学习。在中院二审案件维持宣判后，某镇政府依法服判，并第一时间积极履行了判决，让当事人的合法权利得以补偿、落实。同时，铜陵市中级法院还将本案作为蓝本，编写了少年法庭模拟行政审判剧本，主动走进小学校园，进行政府依法行政的法治理念宣传。该模拟法庭被本市主要网络媒体并凤凰网同步录音录像、网络直播，收获了较好的社会影响。
