案例内容
【案情简介】
2016年5月12日,南昌市规划局向市城管执法局送达《关于正荣玉峯项目7#、8#、12#、13#规划执法建议函》，要求对南昌某房地产开发有限公司未按照《建设工程规划许可证》规定进行建设的行为进行查处。
【调查与处理】
按照市规划局认定的规划执法建议书内容，直属二大队于2016年6月20日立案调查，向南昌某房地产开发有限公司的委托人王高进行了调查询问，并现场检查，当事人对市规划局认定的违法事实无异议，并对7#、8#、12#、13#的违法建设总面积4450.72平方米予以了确认。鉴于此，根据《南昌市城乡规划管理规定》，市城管支队经过重大案件审理委员会讨论后作出：责令其改正违法行为，并处以建设工程造价百分之五的罚款，共计人民币贰拾伍万捌仟玖佰肆拾元贰角伍分的行政处罚。
【法律分析】
一、如何理解《城乡规划法》中关于“违法建设”的含义
“违法建设”是行政管理习惯的常用概念，但在国家立法层面并无“违法建设”的专属概念和相关定义。在法律上，“违法建设”这一常用概念对应违反规划行政许可规定的行为，并且对应违反规划管理、土地管理和建筑管理规定的竞合性违法行为。《城乡规划法》明确“在规划区内进行建设活动”必须遵守规划法律，“违法建设”一般界定为“在规划区内违反规划法律的建设活动”。?
（一）违法建设是影响“城乡空间布局”的活动。在国家立法层面，建筑法确立了“建筑”的法律定义，指“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”，它与违法建设的“建设”所指向的意义并不同一。前者包含建造和安装两类行为，后者一般不包括安装行为，同时建设活动含义也超越“建造”在结构学上的意义，在规划控制角度的建设活动，“违法建设”应当是指影响城乡空间布局的活动。规划控制所称的空间布局，应当是指建设物和构筑物的空间布局。
（二）违法建设是违反城乡规划许可的建设活动。违法建设是违反规划控制导致空间结构改变的建筑物和构筑物修建活动。规划控制针对于没有合法规划许可的建筑物和构筑物。违法建设要么没有取得规划许可，要么超越规划许可，是违反规划许可的工程建设活动，而违章建筑是违法建设行为的物质后果。此案未按规划许可证内容擅自加高核心筒及构架内部增设结构梁，是超越规划许可的建设活动。
（三）违法建设是竞合性违法行为。违法建设既是违反规划许可的工程建设活动，也是违反建筑法律管理的建筑活动，还是违反土地管理法的活动，是竞合性违法行为。根据土地管理法的规定，违法建设可能不具有土地使用权，根据建筑法律法规的规定，违法建设因不具有合法的规划许可，也不可能具有合法建筑许可。“违法建设”不仅是规划控制的事务，也是土地管理和建筑管理上的事务，在法律上违法建设对应规划法律管理、土地法律管理和建筑法律管理几个行政管理领域。
二、如何理解《行政处罚法》规定的处罚时效的问题
行政处罚的时效，是指行政处罚主体对违法行为人实施行政法律追究的有效期限。如果超期就不能再实施处罚。《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”时效主要有两种：
（一）对多数违法行为而言，处罚时效为2年。如果行政违法行为在2年内未被行政执法主体发现，并启动调查、取证等执法程序，就不能再实施处罚。
（二）法律另有规定的除外。是指与行政处罚法规定处罚时效不相同的按法律规定 。行政处罚时效计算方法：一是从违法行为发生之日起计算。二是违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。
本案当事人于2015年6月对正荣玉峯项目7#、8#、12#、13未按照《建设工程规划许可证》规定进行建设，直属二大队于2016年5月12日到南昌市城市规划局转办的规划执法建议书后，立即开展调查，并对其下达《责令改正违法行为通知书》，要求其改正违法建设行为，从违法行为发生之日起到被行政执法主体发现起，都没有超过2年，故对其进行行政处罚。
三、如何理解连续违法行为与继续违法行为
（一）连续违法行为，是指行为人在一定时间内连续数次实施了同一种性质完全相同的违法行为，也就是违法行为人连续实施了数个独立的同一违法行为，且这些违法行为触犯的是同一个法律规范。连续的违法行为是行为构成了数个独立的违法行为，但这些数个行为性质完全相同。在实施处罚时不是对这些违法行为分别处罚，而是按照屡次违法从重处罚。
（二）继续违法行为，是指一个违法行为发生之后，行为及由此造成的不法状态一直处于持续状态。继续违法行为虽处于持续状态中，但实质上只是一个违法行为，只能合并处罚。
本案当事人未按《建设工程规划许可证》内容建设，擅自对7#、8#、12#、13#进行违法建设总面积4450.72平方米后，其行为及由此造成的不法状态一直处于持续状态。也就是过去违法，至今仍违法。对该公司实施的行政处罚是完全正确的。
【典型意义】
一、加强城乡规划管理是实施可持续发展战略的重要手段。《南昌市城乡规划管理规定》是以科学发展观为指导，适应南昌市经济社会发展阶段性特征，实现全面小康社会建设目标要求而制定的一部十分重要的规划方面法规，对于促进城乡统筹和人口、资源、环境相协调具有重大意义。
二、规范规划执法有利于城乡、区域的统筹发展。《城乡规划法》指出：“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理。”这就从法律上明确，城乡规划是政府引导和调控城乡建设和发展的一项重要公共政策，是具有法定地位的发展蓝图。同时，法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹；确立先规划后建设的原则；“三规合一”是规划未来发展的必然趋势。
三、规划执法的规范有利于对行政权力的监督制约。明确了上级行政部门的监督，人民代表大会的监督，以及全社会的公众监督。强化城乡规划的监督检查，强化法律责任。坚持城乡规划向人大报告制度，加强法律监督。建立城乡规划行政审批责任追究制度，完善行政监督。加强城乡规划的批前、批后监督，依法处理和制止违法建设。同时，要严格城乡规划调整审批程序和监督管理，杜绝城乡规划的随意性。切实追究政府和行政人员的责任；追究城乡规划编制单位的责任；追究违法建设行为的责任；明确对违法行为给予罚款的范围和数额；授予市政府强制拆除权。从宏观上有利于对城市规划和建设的监督，使政府和民众都参与到城市管理和治理上来，有利于从源头上堵住城市建设和监管上面的漏洞，制约了规划审批权和执法权力的滥用。
四、加强城乡规划管理有助于进一步完善城乡规划的公众参与机制。切实增加城乡规划工作的公众参与方式，努力做到阳光规划、和谐规划。坚持规划批前公示、批后公告制度，重大规划全过程公示，广泛听取公众意见，切实维护公众的规划知情权。以推进规划公开审批和规划许可听证制度为重点，切实维护公众的规划参与权。以执行规划许可公示牌等制度为重点，切实维护公众的规划监督权。
