案例内容
【案情简介】
齐齐哈尔市碾子山区人民检察院在履行职责中发现，2012年4月30日，尹某、富某在位于碾子山区三皇庙村猴石山水库附近非法开垦草原145亩，齐齐哈市碾子山区畜牧兽医局发现该情况后，将案件移送至碾子山区公安分局吉新派出所立案侦查。但对其二人非法开垦草原的行为，该局没有及时履行法定监管职责，未责令其恢复草原植被，致使草原被破坏的违法现状继续存在，国家利益及社会公共利益仍然处于被侵害状态。
【调查与处理】
诉前程序：齐齐哈尔市碾子山区人民检察院经调查核实后，于2018年2月28日向齐齐哈尔市碾子山区畜牧兽医局发出检察建议，建议该局依法履行工作职责，加强工作措施保护辖区草原植被，责令其对已被违法行为人破坏的草原植被予以恢复。
行政机关整改情况：收到检察建议后，齐齐哈尔市碾子山区畜牧兽医局高度重视，积极采取有效措施，派工作人员联系违法行为人，责令其对破坏的草原植被予以恢复，并及时跟进监督。截止目前，被违法行为人予以破坏的草原植被全部恢复。齐齐哈尔市碾子山区畜牧兽医局通过此案，召开草原专题会议，就加强草原保护，规范执法提出严格要求，确保做好草原保护工作。至此，该起案件已通过诉前检察建议取得了实质效果。
【法律分析】
2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2017年6月27日十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的决定：一、对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。”对《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”本决定自2017年7月1日起施行。这为检察机关提起公益诉讼提供了明确的法律依据，标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。
检察机关提起的公益诉讼分民事公益诉讼和行政公益诉讼。在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼;检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向法院提起行政公益诉讼。
检察公益诉讼制度的重要功能在于，通过诉讼方式督促行政机关依法行政、严格公正文明执法，调动法定机关和社会组织参与公益保护的积极性，确保国家利益和社会公共利益得到有效保护。行政公益诉讼制度是行政机关的“履职之诉”,也是检察机关的“协同之诉”。按照相关程序，检察机关的检察建议作为公益诉讼的前置程序，只有在督促无效后才提起诉讼。
公益诉讼诉前程序和诉讼程序是检察机关办理公益案件的两种不同的办案方式，而就同一案件而言，又是检察机关办理公益案件的两个不同的办理阶段。诉前与诉讼，在时间上前后衔接，在作用上相互补充，共同服务于保护公益、促进依法行政这个根本目的。通过诉前程序既解决问题、节约司法资源；诉讼程序是诉前程序发挥作用的必要保障、强化了公益保护的刚性，这种衔接搭配是检察机关在公益保护体系中独特性作用的突出体现。
通过诉前程序推动侵害公益问题的解决，是公益诉讼制度价值的重要体现。特别是在行政公益诉讼中，提起诉讼并不是制度设计的最终目的，根本目标还是通过督促行政机关依法履职，保护国家利益和社会公共利益。
实践中，绝大部分案件只经过了诉前程序，并未经过诉讼程序，这是因为通过诉前程序，法律规定的机关或有关组织提起了民事公益诉讼，或者相关的行政机关纠正了违法行为或依法履行了职责，国家和社会公共利益得到了有效保护，无须提起诉讼。全面开展提起公益诉讼工作以来，检察机关更加注重发挥诉前程序和保护公益的作用，行政机关更加重视检察机关的检察建议，积极主动进行整改。检察机关与行政机关在保护公益方面形成合力。
【典型意义】
本案中检察机关充分发挥公益诉讼诉前程序灵活性和实效性的特征，督促行政机关依法行政和严格执法；主动保护公益，积极行使检察监督权，通过督促区畜牧兽医局依法履职，成功将违法行为人破坏的草原植被在短时间内予以恢复，切实保护了国家利益和社会公共利益。
建立检察机关提起公益诉讼制度对于进一步完善国家利益和社会公共利益司法保护机制具有重大意义。长期以来，我国的公益维护体系相对薄弱。由于部分诉讼主体缺乏提起民事公益诉讼的动机和能力，而行政机关违法行使职权或者不作为造成国家利益和社会公共利益受损害又缺乏适格的行政公益诉讼主体，大量国家利益和社会公共利益受到侵害的善得不到及时的纠正。所以，检察机关提起公益诉讼制度的建立，补齐了现行公益维护体系的短板，能最大限度地维护国家利益和社会公共利益。
检察机关提起公益诉讼制度的建立，创设了一种机关监督机关的新型司法监督模式，是司法治理建设中一次里程碑式的进步。通过检察机关提起行政公益诉讼，监督行政机关严格执法、依法行政，通过法院审判明确行政机关履职的义务，符合法治国家建设的内在要求。
