案例内容
【案情简介】
2017年3月28日，市卫生监督所卫生监督员到A医院进行监督检查时，发现该院涉嫌存在使用未取得《母婴保健技术考核合格证书》的医师柯某独立从事母婴保健技术服务的违法行为。2017年4月7日，市卫生监督所对上述行为予以立案。经调查发现，A医院《医疗机构执业许可证》未核准计划生育专业，于2017年1月3日至3月28日期间，非法为陶某等人施行计划生育为目的的人工流产术、上环术、取环术等计划生育手术，违法所得共计12498.00元。经广州市卫生计生委审批同意，予以A医院警告，没收违法所得12498.00元，并处以37494.00元罚款的行政处罚。
【调查与处理】
2017年3月28日，卫生监督员制作《证据先行登记保存决定书》对涉案资料先行登记保存。2017年4月7日立案后，卫生监督员经过制作现场笔录、询问笔录，固定相关证据后，认定A医院于2017年1月3日至3月28日期间未经批准，非法为陶某等人施行人工流产术102例，为王某等人施行上环术9例，为卢某等人施行取环术47例，违法所得共计12498.00元。A医院违反了《计划生育技术服务管理条例》第二十二条的规定，经集体讨论、征求市卫生监督所法律顾问意见，并经广州市卫生计生委审批同意，依据《人口与计划生育法》第三十六条第（一）项的规定对A医院予以警告，没收违法所得12498.00元，并处以37494.00元罚款的行政处罚。
【法律分析】
（一）违法主体的认定
本案处罚过程中，卫生监督员调查发现，根据2016年12月28日市机构编制委员会文件，A医院被吸收合并，成为B医院一个院区,不再保留独立事业单位建制。2017年6月29日，经市卫生计生委批准，A医院核准为B医院《医疗机构执业许可证》的执业地点之一，B医院《医疗机构执业许可证》核准有计划生育专业。但A医院并未注销登记《事业单位法人证书》。
A医院被B医院吸收合并，成为B医院《医疗机构执业许可证》的执业地点之一，造成了被处罚主体认定的困难。有卫生监督员认为A医院已经被吸收合并，《医疗机构执业许可证》已经注销登记，应当处罚B医院；有卫生监督员认为，A医院《事业单位法人证书》并未注销登记，其作为独立法人仍然存在，应当处罚A医院。鉴于此，对该案处罚对象应该是A医院还是B医院，卫生监督员未达成一致意见。为顺利确定被处罚对象，经办科室三次组织合议讨论，并征求市卫生监督所法律顾问意见，最终卫生监督员一致认为应当处罚A医院。
《民法通则》《事业单位登记管理暂行条例》《事业单位登记管理暂行条例实施细则》对事业单位法人合并、分立后权利和义务的承担未作明确规定，行政执法实践过程中一般参照《民法通则》中关于企业法人的相关规定裁量。根据《民法通则》第四十四条第二款、《合同法》第九十条、《公司法》第一百七十六条有关规定，企业法人合并后权利和义务由变更后的法人享有和承担。企业法人分立后权利和义务由变更后的法人连带或者按照约定享有和承担。根据《事业单位登记管理暂行条例》第十三条第一款、第二款和《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第五十五条规定，事业单位被撤销、解散的，成立清算组织，清算组织完成清算工作后，向登记管理机关办理注销登记，《事业单位法人证书》注销登记之日起事业单位法人终止。
《事业单位登记管理暂行条例》第十三条第一款和第二款规定：事业单位被撤销、解散的，应当向登记管理机关办理注销登记或者注销备案。事业单位办理注销登记前，应当在审批机关指导下成立清算组织，完成清算工作。《事业单位登记管理暂行条例实施细则》第五十五条规定：经登记管理机关注销登记的事业单位，自核准注销登记之日起事业单位法人终止。另，《民法通则》第三十六条规定：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力，从法人成立时产生，到法人终止时消灭。因此，A医院虽然已注销《医疗机构执业许可证》，但其并未完成清算，《事业单位法人证书》并未注销，应当认定为依然具备法人资格。该A医院的法人资格在行政处罚决定作出之前，尚在存续。
在行政法学理论中，行政责任是行政主体及其公务员或行政相对人违反行政法规范后所要承担的法律后果，行政责任能力是法律主体因实施违法行为而承担法律责任的资格。理论上通常认为，行政责任能力是行为能力的特殊表现形式，有行为能力才有行政责任能力，而有权利能力是有行为能力的前提，无权利能力即无法律上的人格，没有法律上的人格就不能称为法律主体，就没有责任能力，就不能承担法律责任，也不能成为行政处罚法律关系的一方主体。在A医院《事业单位法人证书》未注销登记的情况下，A医院依然独立承担行政责任。
（二）处罚依据的选择
在具体适用法律法规上，本案确定A医院违反《计划生育技术服务管理条例》第二十二条，处罚依据为《人口与计划生育法》第三十六条第（一）项。《人口与计划生育法》是《计划生育技术服务管理条例》的上位法，在该法律第三十六条规定了违反该法行为的法律责任。虽然《计划生育技术服务管理条例》第二十二条规定：“从事计划生育技术服务的医疗、保健机构，由县级以上地方人民政府卫生行政部门审查批准，在其《医疗机构执业许可证》上注明获准开展的计划生育技术服务项目，并向同级计划生育行政部门通报”，但是该条例并未规定相应的罚则。本案A医院违反《计划生育技术服务管理条例》第二十二条，即符合《人口与计划生育法》第三十六条第（一）项“非法为他人实施计划生育手术的”规定，故适用《人口与计划生育法》第三十六条第（一）项对A医院进行行政处罚。
（三）涉案医师的处理
《计划生育技术服务管理条例》第二十九条规定：计划生育技术服务人员中依据本条例的规定从事与计划生育有关的临床服务人员，应当依照执业医师法和国家有关护士管理的规定，分别取得执业医师、执业助理医师、乡村医生或者护士的资格，并在依照本条例设立的机构中执业。涉案医师柯某2014年9月11日取得原市卫生局核发的临床类别《医师执业证书》，注册执业地点为A医院，执业范围为妇产科专业。柯某施行计划生育手术的行为并未违反上述规定，故不予行政处罚。
【典型意义】
2017年10月1日起施行的《民法总则》对法人终止、解散后权利和义务的承担作出一般规定，今后可以适用。《民法总则》第六十七条规定：“法人合并的，其权利和义务由合并后的法人享有和承担。法人分立的，其权利和义务由分立后的法人享有连带债权，承担连带债务，但是债权人和债务人另有约定的除外。”根据《民法总则》第六十八条的有关规定，有法人解散、法人被宣告破产、法律规定的其他原因之一并依法完成清算、注销登记的，法人终止。该条将法人终止的一般标志统一确定为注销登记。《民法总则》第七十二条第三款规定：清算结束并完成法人注销登记时，法人终止；依法不需要办理法人登记的，清算结束时，法人终止。本案中，认定被行政处罚主体为《事业单位法人证书》未注销登记的A医院，符合现行《民法总则》相关规定精神。
在卫生计生监督执法过程中，行政相对人的确定至关重要，是执法的第一步。在不同性质的法人作为行政相对人的情况下，需要对确定法人主体资格的法律法规逐一适用，在具体法律法规规定不够清晰或者指引不够明确的情况下，应适用《民法通则》和现行《民法总则》对法人主体资格的相关规定做出判断。行政处罚是规范医疗市场的有力手段，具有较强的“杀伤力”，涉及到被处罚对象的切身利益且影响广泛。如在处罚过程中涉及有一定争议的或现行法律法规规范未明确规定的问题，必须通过多方讨论，认真分析找出具体依据，才能做好依法行政工作。
