案例内容
【案情简介】
1995年7月，民办教师宋某根据地方文件回村务农，但按月领取生活补助费、保留民办教师名额。2002年6月，宋某以三峡库区移民身份投亲靠友进行移民安置，转为非农人口。之后，宋某自费参保城镇企业职工基本养老保险，并享受此保险待遇。2016年1月，忠县社保局以“属财政供养人员，但以个人名义在忠县社保局参加城镇职工基本养老保险（库区超龄人员）并按月领取养老待遇方面存在违反社会保险法律法规的行为”为由，作出《重庆市社会保险稽核决定通知书》，取消宋某参保资格并要求回退相关待遇。宋某不服此行政行为，提起行政诉讼。
【调查与处理】
忠县人民法院经审理后根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条的规定，判决撤销被告忠县社会保险局于2016年1月4日向原告宋某作出的《重庆市社会保险稽核决定通知书》。
忠县社保局提起上诉。重庆市第二中级人民法院审理认为：退养不是离休、退职、退休，宋某不属于离开事业单位回原籍落户的情形。一审法院裁判理由正确，上诉人县社保局的上诉理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
【法律分析】
下面就本案涉及几个法律问题进行逐一解析：
1、退养民办教师的身份定位及退养待遇的定性
（一） 退养民办教师的身份定位
据《教育大辞典》载，民办教师是指“中国中小学中不列入国家教员编制的教学人员。为农村普及小学教育补充师资不足的主要形式…生活待遇上，除享受所在地同等劳动力工分报酬（1979年享受责任田）外，另外由国家另外发给现金补贴。”由此可见，民办教师没有事业单位编制，其担任民办教师后，身份并没发生变化，本质仍为农民，但同时由于担任了教学任务既可在农村获得劳动工分或责任田，亦可获得教师现金补贴。
（二）民办教师退养费之定性
随着社会的发展，国家采取“辞、退、转”等方式逐步解决了民办教师这一遗留问题。其中，根据《关于解决民办教师问题的通知》（国办发〔1997〕32号）精神，各地要改进民办教师退养办法，有条件的地区，对离岗退养的民办教师可参照公办教师退休的有关规定执行。该通知表明，民办教师无论是在任还是退养，其身份并没有发生转变。退养后，民办教师仍然享有农民身份的所有权利和义务，本质仍为农民。因此，民办教师退养待遇实质为部分有条件地区根据实际情况给予离岗民办教师的生活补助，虽属于财政拨付，但性质上区别于编制内人员离岗回原籍安置或退（离）休待遇。并且，民办教师的退养费组成与退（休）休费组成存在较大区别。涉案地区现有民办教师退养费由定额生活补助费、物价福利津补贴、生活补助费三部分组成，与一般教师由基础工资、职务工资、工龄津贴等之和为基数计发的退（离）休待遇工资截然不同。综上，不能将“退养民办教师”定性为“从国家机关、事业单位、社会团体、企业、军队等回原籍落户并已进行安置或享受退（离）休养老待遇的”类人员。
2、三峡库区农转非移民参保基本养老保险的合法性
《中华人民共和国社会保险法》第九十六条规定：征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。同时，重庆市人力资源和社会保障局、重庆市移民局、重庆市财政局、重庆市公安局联合作出《关于重庆市三峡库区淹没农转非移民参加基本养老保险有关问题的通知》（渝人社发〔2009〕3号），其中包括如下内容：“2010年3月31日前完善了非农安置销号手续（以移民安置销号合同签定时间确定，下同），并进行了城镇居民身份登记，符合下列年龄条件的人员，自愿申请办理基本养老保险并缴纳保险费用的，可按本通知规定参加基本养老保险…。上述政策法律规定，实质上是国家统筹解决被征地农民的基本养老保障问题，后一条是国家对三峡库区淹没移民的保险政策的细化。单纯从农村的角度看，就是“被征地农民纳入城镇养老保险体系”。本案中，民办老师宋某完全符合前述政策法律规定的硬性要件：库区淹没移民；年龄条件；规定时间农转非；愿申请办理基本养老保险并缴纳保险费用等，因此基于行政信赖保护原则获得了保险资格和保险利益，其过程与行为符合法律规定，其保险权益应当受到法律的保护。
3、基本养老保险“唯一性”原则的正确解读
《城乡养老保险制度链接暂行办法》第八条规定，参保人员不得同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇。对于同时领取城镇职工养老保险和城乡居民养老保险待遇的，终止并解除城乡居民养老保险关系…。该条规定实质为养老保险的“唯一性”原则的规定。又根据国家人社部对保险“唯一性”原则的解释，可以认为，唯一性原则指同一参保人在一个时期内的基本养老保险关系是唯一的：既不得同时参保两份养老保险，即不能同时享有职工养老保险和城乡居民养老保险，也不能同时享有两份职工养老保险或城乡居民养老保险。本案所涉民办教师退养费具有生活补贴和地方补贴性质，目前尚无任何依据定性为居民养老保险或城镇职工养老保险任一类别或法律关系。被告忠县社会保险行政机关根据原告宋某领取双重待遇的表面现象，主观认定宋某系财政供养人员，其享受的民师待遇即领取的退养费，实质属于退休养老待遇，违反养老保险“唯一性”原则，且无相应法律、法规或规章等明确的法律依据，有扩大解释之嫌，违背依法行政的基本原则，应当属于认识错误，其主张不能得到支持。
4、退养教师的职工养老保险权益基于行政信赖保护原则应得到保护
本案中，被告社会保险行政机关取消原告参保资格是具体行政行为；而原告基于对政府和政策的依赖，投亲靠友农转城并申请交纳了保险费用，此为信赖表现；而原告参保职工养老保险享受权益并不存在违法事实，且没有法律规定禁止，同时弥补了退养民办教师待遇的不足，应当认为这是值得保护的依赖利益。综上，原告的参保权益应当基于行政依赖保护原则得到司法保护。从另一角度看，“法无明文规定禁止不可行为”是现代依法行政的基本原则，其具体包含两层意思：对于公权利，法无明文规定许可，则不可为；对于私权利，法无明文规定禁止，则为许可。依此原则，宋某按照政策自费参保城镇企业职工养老保险并享受保险待遇的行为并不违反法律规定。反而，社保局撤销其参保资格的具体行政行为既存在程序上的瑕疵，亦于法无据，应当依法予以撤销。
【典型意义】
1、 解决民办教师遗留问题的意义
民办教师作为历史遗留问题，多年来都没得到妥善解决，但无可否认，民办教师队伍在我国的教育事业发展中曾发挥了重要的作用，民办教师待遇问题亦成为人们密切关注的话题之一。本案就围绕民办教师热点问题中关于退养民办教师是否具有基本养老保险参保资格之争进行了审理，并依法作出了判决，维护了退养民办教师的合法权益并促进了依法行政，具有一定的典型和借鉴意义。
2、 监督依法行政的意义
依法治国是我国治国方略，运用法治思维和法治方式治理社会是政府机关依法行政的具体表现方式。因此，行政信赖保护原则应成为福利国家依法行政的应有之义。我国虽未确立行政信赖保护原则，但这并不影响这成为司法机关、行政机关努力奋斗的方向。本案中社保部门的具体行政行为关系民众的切身利益，应当在充分解读相关法律的前提下确保依法行政。人民法院根据法律规定撤销该不当具体行政行为，有益于推进依法行政。
