案例内容
【案情简介】
2016年2月2日，鹰潭市劳动监察局接到钢筋班组、粉刷班组农民工投诉，反映在浙江某公司鹰潭某小区二期A区项目施工涉及被拖欠工资127.9万元。
【调查与处理】
经查，鹰潭某小区二期A区项目由鹰潭某公司投资建设，浙江某公司负责工程总施工，浙江某公司将各部分工程违法分包给不符合具备用工主体资格的个人。本案中，粉刷班组唐某等28名农民工投诉被拖欠236637元工资问题，据查实，是因浙江某公司与不具有用工主体的粉刷班组包工头朱某因重复作业产生的工程款纠纷导致拖欠农民工工资的违法事实。故鹰潭市人社局依法送达《劳动保障监察行政处理决定书》，浙江某公司不服行政处理决定向鹰潭市月湖区人民法院对鹰潭市人社局提起行政诉讼。针对浙江某公司不服鹰潭市人社局劳动行政确认一案，鹰潭市人社局于2017年9月5日向鹰潭市月湖区人民法院提交了答辩书及相关证据材料，2017年10月11日鹰潭市月湖区人民法院公开开庭审理，浙江某公司委托代理人黄某、鹰潭人社局委托代理人周某到庭参加诉讼，月湖区人民法院于2017年10月17日作出行政判决，法院认为鹰潭市人社局作出的行政处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法予以维持，驳回浙江某公司的诉讼请求。
【法律分析】
针对案件情况，主要出现两个焦点问题：
(一）农民工受雇于包工头，是否确认农民工与施工单位之间存在劳动关系,存在两种分歧
一种意见认为，可以认定存在劳动关系。根据劳动保障部《关于加强建设等行业农民工劳动合同管理的通知》（劳社部发[2005]9号文件）规定“建筑领域工程项目部、项目经理、项目作业班组、包工头等不具备用工主体资格，不能作为用工主体与农民工签订劳动合同”。《关于确定劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）规定“建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任”。
第二种意见认为，不能认定存在劳动关系。因包工头与施工单位之间签订的是劳务承包合同，属于民事合同，农民工受雇于包工头，与施工单位不存在直接的关系，故农民工与施工单位不存在劳动关系。
之所以出现两种意见，甚至有很多人认同第二种意见其实是法律知识的匮乏，根据我国的法律：
特别法优于一般法。农民工在当今社会本来就作为一个特殊群体的存在，《关于确立劳动关系有关事项的通知》事实上已明确了特殊劳动关系，属于特别规定，应认定农民工与施工单位存在事实劳动关系。
有人认为部门规范性文件不能作为法律规范直接适用，但是在《建筑法》第十三条规定：“从事建筑活动的建筑施工企业、勘察单位、设计单位和工程监理单位，按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已完成的建筑工程业绩等资质条件，划分为不同的资质等级，经资质审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”建筑法已经对工程分包作出了强制性规定，禁止承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。施工单位将工程分包给没有施工资质的包工头，依法应承担相应的法律责任。
（二）施工单位与包工头结算存在争议，不认可包工头农民工的结算，如何确定拖欠工资的金额
在这次的拖欠工资案中，拖欠工资的金额确定是整个案件重点难点。在行政起诉状中，施工单位认为我局在作出决定书前，并没有进行调查，只是依据投诉人的陈述为依据，不符合客观事实。但在我局作出决定书之前，已依法下达了《调查询问通知书》，可是由于各种原因，在金额的认定上确实遇到了困难：一是农民工未签订劳动合同，无法确定具体金额。在农民工提交的投诉书和工资表上记录了经农民工签字按手印的被拖欠农民工工资具体的金额且有包工头的签字确认，但农民工与施工单位、包工头并未签订劳动合同，施工单位认为工资已付清未存在拖欠。二是施工单位不配合且不能举证其已付清工资。自农民工讨要工资开始，施工单位自始至终都不愿与包工头进行结算，在结算过程中，多次对结算出尔反尔。哪怕最后提供了一张结算单，也是施工单位单方面的结算，而包工头并不认可，这只能说明施工单位与包工头存在工程款纠纷，无法证明农民工工资总额为多少。
鹰潭市人社局作为本区域主管劳动保障监察工作的行政机关，处理拖欠农民工工资属于法定职责。保护与用人单位相比较明显处于弱势地位的劳动者的合法权益，是我国有关劳动立法的重要原则，我国劳动立法赋予了双方不对等的权利义务，以最大程度地保障主观上无恶意的劳动者。在本案中，施工单位未尽到自己必要的审查注意管理的义务，应承担相应的责任。故在施工单位举证不能的情况下，可以将农民工提供的材料作为拖欠工资具体金额的依据，关于施工单位与包工头工程款纠纷的问题，可以通过法院来处理。
【典型意义】
2017年2月28日，国家统计局发布2016年国民经济和社会发展统计公报数据显示2016年全国农民工总量28171万人，比上年增长1.5%。农民工作为当今社会的重要生产力，理应在劳动法上得到更好的保护，在劳动法上得到更行之有效的确定，如本案中农民工劳动关系的确定、在拖欠工资上能否加大处罚力度，在服务业、住宿餐饮等行业，现在2000元-20000元的处罚力度还有一定的震慑作用，但是在建筑行业、制造业等行业这点罚款对于开发单位和施工单位简直是九牛一毛，无法起到惩罚之作用。对于这种拖欠工资上金额的确定，应在《劳动保障监察条例》中得到更明确的确认，使监察员在执法过程中有法可依。
