案例内容
【案情简介】
2012年10月25日，被申请人（反请求申请人）在申请人（反请求被申请人）组织的国有建设用地使用权拍卖出让活动中，以3150万元价格竞得拍卖宗地的国有建设用地使用权。同年11月27日，申请人与被申请人签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：申请人将位于某市某镇工业园以西、318国道以北的总面积为20000m2的地块出让给被申请人用于商品砼搅拌站工程项目建设，出让总价款为3150万元，定金为250万元；被申请人分二期支付，在合同签订之日起30日内支付第一期土地出让款1575万元，在合同签订之日起60日内支付第二期土地出让款1575万元；合同第六条约定：出让人同意在2012年11月30日前将出让宗地交付给受让人。第十三条约定：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。合同第三十条约定：受让人应当按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。第三十七条约定：由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项目项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按土地出让价款的1‰向受让人给付违约金。第三十八条约定：出让人交付的土地未能达到本合同约定的土地条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。
被申请人在竞得该宗土地后，交纳了土地出让金1400万元。被申请人经过相关报批手续后，随后在宗地进行施工。施工过程中因该地块地势低洼、有淤泥，未达到规划要求出让土地的场地标高为“参照就近318国道道路中心线标高，满足场内排水要求”。且该区域宗地上有4家通讯公司的移动通信电缆、电杆、电线未拆除，施工被迫中止。直至2013年11月20日才与相关部门协商拆除。为解决以上问题，被申请人投入了大量资金。申请人迟延净地交付355天。被申请人认为申请人未净地交付，给自己造成了巨大损失和资金周转困难，未交纳下欠的土地出让金。
申请人为追索下欠土地出让金提起仲裁，主张被申请人及进支付土地出让金1750万元，并按日1‰利率承担237天延迟支付的违约金1163.05万元。被申请人则提出仲裁反请求，要申请人承担为实现净地交付所支付前期工程费用580万余元，承担延期交付土地355天的违约金414万余元。被申请人同时申请，本案合同日1‰的违约金标准，年利率36%，不仅高出了年6.15%的银行同期贷款利率，也高出了司法解释允许的民间借贷利率的四倍，过分高于申请人的利息损失，申请按同期银行贷款利率6.15%利率标准对违约金进行调减。被申请人只应实际承担498555.27元的违约金。申请人反驳称违约金的约定是有效，调减会造成国有资产流失。
【争议焦点】
土地出让合同中约定的违约金可否调整？
【裁决结果】
裁决被申请人向申请人支付土地出让金1750万元，并按年6.15%的利率标准向申请人支付违约金197.72万元；同时裁决申请人向被申请人按年6.15%利率标准向被申请人承担迟延355天净地交付的违约责任84.49万元。
【相关法律法规解读】
《中华人民共和国合同法》第一百一十三条、第一百一十四条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”。“……约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”。上述规定确立了我国违约金的性质是填补损失，且是违约方可预见的损失。违约金原则上应与损失相当，不能过分高于损失和低于损失。
土地出让金的延迟支付，本质上是资金法定孳息的收益延期，影响的是资金占有及周转，其损失在本质上属于资金逾期付款损失。因此，《最高人民法院关于逾期付款违约金应当按照何种标准计算问题的批复》、《中国人民银行关于人民币贷款利率有关问题的通知》等规定，是参照银行逾期贷款利率来计算逾期付款造成的实际损失。涉案合同履行期间，中国人民银行发布的流动资金的贷款利率标准是6.15%。故应按该利率标准作为土地出让金未收回的资金损失的计算标准。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释(二)》第二十九条第二款规定：“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。年利率6.15%的30%为7.995%，年36%显然是五倍高于实际资金利息损失。完全具备了约违约金可调整的条件。
综上法律检索，充分说明仲裁庭对违约金的调减做到有法可依，适用有据。
【结语和建议】
1、《国有土地使用权出让合同》是由原国土资源局统一制定的格式文本，其 1‰的违约金标准，是依据2006年《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》。该文件规定，土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。这使得全国范围内国有土地使用权出让合同，均采用该强制性条款，并形成了使对方当事人无可改变的格式条款。因此固有观念认为，这涉及保障国有资产不流失的政策执行问题，此项违约金不应调整。但是，我国合同法确立了违约损失补偿原则，合同法司法解释二更是明确违约金调整的标准和幅度。在此情况下，应首先考虑法律与规范性文件的阶梯效力。国务院办公厅发布的上述文件只是规范性文件，不属于行政法规，显然不能抗拒违约金调整的法律规定和司法解释。
2、合同违约金的调整对双方当事人均适用，不存在不公平的问题，也不存在国有资产流失的问题。以本案为例，双方存在违约责任。就出让人而言，其不仅按第三十七条要承担1‰的违约金，还要按第三十八条之规定承担赔偿损失的责任。按调整的违约金标准，同样降低了其责任幅度。就国有资产的形成和取得而言，其来源应当合法。其过高的违约金标准，不能成就其出让金法定孳息的形成。既然法律不认可此部分孳息，它便不属于国有资产的范围。故调整违约金不存在国有资产的流失。
3、过高的违约金不利于国民经济的健康发展和良好经济秩序的形成。我国合同法确立的违约金补偿损失原则，是根据我国现行经济形势和发展水平确立的。最高人民法院在《关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》中指出：现阶段由于国内宏观经济环境的变化和影响，民商事合同履行过程中违约现象比较突出。在当前企业经营状况普遍较为困难的情况下，对于违约金数额过分高于违约造成损失的，应当根据合同法规定的诚实信用原则、公平原则，坚持以补偿性为主、以惩罚性为辅的违约金性质，合理调整裁量幅度，切实防止以意思自治为由而完全放任当事人约定过高的违约金。日1‰的违约金即年利率36%，相当于银行贷款利率的6倍左右，明显高于社会企业的平均利润率。这样高的违约金往往致财务能力不足的企业于绝境，不利于社会经济的持续稳定发展，并产生刻意制造对方违约的道德风险。从全国法院审理的土地使用权出让纠纷案件来看，湖北、安徽、四川、浙江、福建诸多地方各级人民法院，均认为国务院办公厅的通知仅为规范性文件，不能作为案件裁判依据为由，对违约金应比照银行同期贷款利率进行了调整。这样处理，保护了企业和地方经济的正常发展。
4、作为土地出让人的国土资源管理部门，应严格执行合同规定，不能混淆履行行政职能与履行合同义务的关系。从现实大量的土地出让纠纷来看，处于劣势地位的土地受让人很少有无故违约的情形。许多纠纷的形成，与合同约定不明以及出让人不能净地交付直接相关。少数土地出让人，甚至将拆迁义务转嫁给受让人，有的明显迟延交付，但不考虑自己的责任，采取简单的下达《催款通知书》的方式逼迫对方交款并承担违约金。尽管，最高人民法院于2019年11月12日发布了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，当土地出让合同纠纷从民事案件划归为行政案件，但司法解释明确规定了“坚持行政协议充分赔偿原则，确保行政协议当事人实体权益实现”的原则，明确了行政协议的给付判决和行政协议违约责任。故国土资源管理部门成为行政合同当事人后，仍应按行政协议办事，不宜用行政管理手段来替代合同的履行。国土资源管理部门，应具备协议主体平等的理念，严格按照行政协议的约定处理相关纠纷，把一些矛盾化解在仲裁前或诉讼前，这对减少社会矛盾和节省司法资源有积极作用。
