案例内容
【案情简介】
2016年12月23日，申请人A市B区某街道办、代建单位与被申请人签订《建设工程施工合同》。《建设工程施工合同》约定：申请人将“B区C路立面整治提升工程”项目发包给被申请人；工程竣工结算由代建单位初审后报申请人审核，并由代建单位协助申请人报送市（区）财政审核中心审核，市（区）财政审核中心审核数为本项目最终工程结算数。《建设工程施工合同》签订后，申请人累计向被申请人支付工程进度款25056200元。2020年6月30日，A市B区（以下称“区财审中心”）出具项目《初审意见书》，审定工程结算价为17826500元。申请人结合《建设工程施工合同》的约定及相应的履行情况，向本会提起仲裁请求被申请人向申请人返还超额支付的工程款7229700元并支付利息。
被申请人答辩称：1.《初审意见书》不是最终意见，相应的结算应当再根据当事人各方对初审意见的反馈及工程的实际情况，以市财审中心的审核为准。2.《初审意见书》价格指导文件适用错误，合同于2016年12月签署，双方根据当时的价格及政府文件对工程成本做出预判，并决定施工。2016年12月6日，A市发改委及A市财政局联合发布《关于街区立面综合整治工程投资控制指导性指标的通知》，该通知客观考虑了市场因素，对立面整治的价格指标予以一定上调。合同协议书第五条合同价款也规定了按该规定作为依据估算。故此，在财审审核时应当依据该文件。区财审中心适用《统一口径》予以计价，存在文件适用错误。3.《初审意见书》劳保费套价错误，合同专用条款第23.5条规定，本工程按合同签订期间A市执行的清单计价规范及相关的定额及费用标准计算。合同签署时间为2016年，应当套用2016年劳保费用标准，该《初审意见书》套用2017年标准劳保，不符规定。4.此外，《初审意见书》还遗漏了墙面清洗、空鼓处理等工程量，此部分工程量未予计算。根据前述答辩意见，被申请人认为其不应当返还相应的工程款，并要求仲裁庭启动鉴定程序。
在本案仲裁审理过程中，申请人提交了一份《调查取证申请书》，请求仲裁庭向区财审中心调查、核实相关事实情况；仲裁庭经合议后同意其调查取证申请并向申请人发出协助调查函。区财审中心作出《关于“协助调查函”的复函》，对于被申请人的部分答辩意见作出了回复。
【争议焦点】
《初审意见书》能否作为工程结算的依据？
【裁决结果】
仲裁庭最终支持了申请人的全部仲裁请求，关于被申请人诸多抗辩，仲裁庭分析如下：
1.关于“初审意见”的抗辩，仲裁庭注意到，《初审意见书》中记载“本项目如最终需送市财政审核中心审核，则最终以市财政审核中心审核为准”，但目前尚无证据证明案涉工程属于必须报送市财政审核中心进行审核的项目。此外，案涉《施工合同》“协议书”第5条约定“并报市（区）财政审核中心审核预算价作为本项目控制价并相应调整合同价款”、“专用条款”第33.5条约定“市（区）财政审核中心审核数为本项目最终工程结算数”，前述两条并未约定“市财政审核中心的审核数”才是终审意见，区财审中心出具的《初审意见书》与《施工合同》的约定内容并不相悖，《初审意见书》记载“审核结算价”可以认定为案涉项目工程的结算数。
2.案涉项目在报送财政审核中心进行结算价审核的过程中，被申请人参与其中、已提出了部分异议意见，相关的审核单位亦已对异议意见进行了解释说明。
3.至于被申请人提出价格指导文件的适用问题，《统一口径》的首部记载“现就立面整治项目预算审核口径明确统一如下”，并记载“区级项目可参照执行，也可按实际情况自行调整”，本案《施工合同》“协议书”约定的工程名称为“立面整治提升工程”，由此，区财审中心适用该份文件内容进行审核，并无不妥，不存在适用文件错误的情形。
4.关于劳保费计取标准，仲裁庭注意到，《施工合同》第23.5条约定“本工程按合同签订期间A市执行的清单计价规范及相关的定额及费用标准计算”，区财审中心作为案涉工程的结算审核单位，适用《统一口径》的规定内容，并结合本案工程的实际情况，即案涉项目施工发生在2017年，将计取标准进行了调整，区财审中心亦就此调整进行了合理说明。
5.关于被申请人提出的其他各项“价格过低”的抗辩事项，对此异议，《初审意见书》载明的计价单位事实上已向代建单位予以了回复，就此计价标准进行了说明，而被申请人在本案中虽提出“过低”的抗辩，但未予举证，也未能说明何种价格才是“合理”“正常”价格，故对此抗辩，仲裁庭不予采纳。关于被申请人提出的工程量计算错误的异议，被申请人也未提供证据材料予以佐证，该项异议无事实依据，仲裁庭不予采纳。
【相关法律法规解读】
1.《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条对在合同中有约定以审计机关作出的审核结论作为结算依据的效力进行了相应评述：“依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。”
2.《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见(二)》第十条：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。”
3.《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》第20条：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。”
关于在建设工程施工合同中约定由财政评审中心的审核结论作为结算依据的效力问题，安徽省、河北省高院的指导意见均指向了充分尊重合同当事人的意思自治，最高院的会议纪要则在此基础上，给予了当事人在能够证明审计意见具有不真实、不客观情形时一定的救济途径。
【结语和建议】
在本案中，仲裁庭参考了相关高院的规定以及最高院的审判会议纪要，在充分尊重当事人意思自治的基础上，从财政审核中心在审核过程中是否保障了被申请人参与的程序性权利以及财政审核报告是否具有不合法合规性、工程实际情况明显与审核结论不符以及严重违反当事人约定的严重侵害被申请人实体权利方面入手，进而判断双方约定财政审核作为工程结算的效力。
在建设工程纠纷合同实践中，双方当事人的约定被赋予了“至高无上”的效力，是拘束彼此权利义务一把法锁，除非一方当事人能够举证证明相关的条款以及依据相关条款所产生的相应后果会严重侵害其权益，人民法院或者仲裁机构不会轻易作出与当事人约定不一致的认定。作为发包方，由其是财政投融资项目，在立项前应当充分进行相应的成本核算，以避免本案出现预算价与结算价相差过多的情形；作为施工单位，也应当充分考虑到签订相应结算条款的后果以及较为狭窄的救济途径，在签订合同签也应充分考察相关可能影响结算价款的因素。
