案例内容
【案情简介】
2013年9月19日，申请人的设立人某中医医院（乙方）与被申请人某区民政局（甲方）签订《综合社会福利中心、残疾人康复中心运营协议书》，协议约定,甲方将本区综合社会福利中心、残疾人康复中心无偿交由乙方运营管理，其中包括楼房经营场所及部分配套设施，乙方在残疾人康复中心基础上改建为康复医院，但乙方不得改变福利中心养老用途；乙方必须依法取得经营资格和手续，按本协议约定向社会提供相关服务，甲方有权对乙方的经营活动进行监督检查；本协议期限为15年，自2013年9月19日起至2028年9月18日止，协议期满未续签时，双方应于协议期满之日起30日内进行资产清算并交接，乙方交还甲方相关资产；乙方享有本区综合社会福利中心以及残疾人康复中心甲方资产的使用权和经营收益权；乙方依法成立养老服务机构以及康复医院，并依法享有自主经营权；乙方经营期间新增物品所有权归乙方；乙方成立医院或公司后，新成立的医院或公司在本协议上签字盖章，本协议中乙方的全部权利义务由新成立的医院或公司享有和承担，乙方对新成立的医院或公司履行本协议的情况承担担保责任；协议有效期内，除乙方存在根本性违约情形外，甲方不得解除本协议；任何一方违反上述条款均属违约，违约方应承担给守约方造成的全部损失；本协议履行过程中发生争议双方可协商解决，协商不成提交东营仲裁委员会裁决。2014年8月9日，申请人某幸福老年养护中心成立并在涉案协议书上盖章，此后，申请人实际履行了该协议中乙方的权利义务。依据相关部门颁发的《民办非企业单位登记证书》，申请人的性质为民办非企业单位，服务范围为自理、半自理、完全不能自理老年人，服务内容为生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等。申请人成立后主要依托被申请人无偿提供的社会福利中心资产进行运营，收入来源为本区各乡镇、街道支付的托管服务费、民政部门固定拨付的流浪乞讨人员救助费、政府补助资金。
协议履行过程中，被申请人向申请人送达一份落款时间为2019年12月28日的《协议》，要求协商解除《综合社会福利中心、残疾人康复中心运营协议书》，但申请人未盖章。庭审中，双方均认可，《综合社会福利中心、残疾人康复中心运营协议书》实际于2019年12月28日解除,申请人于该日退出社会福利中心后再没有进行过实际经营活动。后，双方因合同的解除以及申请人资产投入的赔偿等问题产生纠纷，申请人于2020年10月27日向东营仲裁委员会申请仲裁,请求裁决被申请人赔偿资产投入损失1256525.79元，可得利益损失2207000元，维权产生的损失95000元。
在本案审理过程中，申请人提出鉴定申请，要求对其在经营期间的资产投入损失以及可得利益损失进行鉴定。鉴定机构接受委托后作出《鉴定报告》，鉴定结论为：可以认定的申请人在经营期间投入养护中心的金额为857653元,其他主张因证据存在瑕疵不予认定； 养护中心如能继续经营可获得的利益为220.60万元。
【争议焦点】
1、涉案合同的性质？
2、申请人的主体身份是否适格？
3、申请人的仲裁请求是否有事实和法律依据？
申请人认为，涉案《综合社会福利中心、残疾人康复中心运营协议书》是普通民事合同，协议中的仲裁条款合法有效。被申请人提前解除合同违反了协议约定，应承担相应的违约责任并赔偿申请人因此所遭受的资产投入损失以及可能利益损失。
被申请人认为，涉案运营协议书的性质应定义为行政合同，协议中的仲裁条款应属无效；本案申请人的主体不适格，应驳回其仲裁请求。
【裁决结果】
一、被申请人某区民政局于本裁决书送达之日起十日内赔偿申请人某幸福老年养护中心资产投入损失857653元；
二、驳回申请人某幸福老年养护中心的其他仲裁请求。
【相关法律法规解读】
1、《中华人民共和国仲裁法》第三条规定：“下列纠纷不能仲裁：（一）婚姻、收养、监护、扶养、继承纠纷；（二）依法由行政机关处理的行政争议。”
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条规定：“行政协议约定仲裁条款的，人民法院应该确认该条款无效，但法律、行政法规或我国缔结、参加的国际条约另有规定的除外。”
本案中，申请人的设立人某中医医院与被申请人签订的《综合社会福利中心、残疾人康复中心运营协议书》约定，被申请人为了本区社会养老、残疾人康复事业的发展，采取“公建民营”的模式将本区综合社会福利中心、残疾人康复中心（包括楼房经营场所及部分配套设施）交由某中医医院运营管理，被申请人对项目的运营负责监督管理；申请人成立后依托被申请人无偿提供的社会福利中心资产进行运营，收入来源为本区各乡镇、街道支付的托管服务费、民政部门固定拨付的流浪乞讨人员救助费、政府补助资金。据上，涉案协议系被申请人为实现公共服务的目的，与某中医医院协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质应认定为行政协议。行政机关因行使其行政职权与行政相对人发生的争议，因涉及到社会公益，应该由行政机关处理，行政机关以及相对人就此类纠纷既不能约定仲裁，也不能向仲裁机构申请仲裁，约定的仲裁条款应属无效。
2、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”
依据上述《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十六条的规定，涉案协议中约定的仲裁条款应属无效。但涉案协议签订于2014年6月19日，2015年5月1日之前的法律法规以及司法解释并没有涉及到行政协议的法律适用问题。实务中，对于2015年5月1日以前订立的类似行政协议案件，一般不属于依法应当由行政机关处理的行政争议，不纳入行政诉讼受案范围，当事人主要是通过民事诉讼或商事仲裁的渠道解决纠纷。涉案协议签订于2015年5月1日之前，合同当事人在运营协议书中明确约定了发生争议提交东营仲裁委员会裁决，双方请求仲裁的意思表示真实，仲裁事项与选定的仲裁委员会明确具体，具备仲裁协议的构成要件，符合《仲裁法》的相关规定，应依法确认为有效。
3、《中华人民共和国民法典法》五百零二条第一款规定：“依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”
《中华人民共和国民法典法》第四百六十五条规定：“依法成立的合同，受法律保护。依法成立的合同，仅对当事人具有法律约束力，但是法律另有规定的除外。”
《中华人民共和国民法典法》第五百五十五条规定：“当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利和义务一并转让给第三人。”
本案被申请人与某中医医院签订的《综合社会福利中心、残疾人康复中心运营协议书》，系双方当事人真实意思表示，内容不违反当时法律、行政法规的强制性规定，属合法有效合同，仲裁庭依法对合同的效力予以确认。依法成立的合同对双方当事人均具有法律约束力。协议约定，“某中医医院成立医院或公司后，新成立的医院或公司在本协议上签字盖章，本协议中某中医医院的全部权利义务由新成立的医院或公司享有和承担。”2014年8月9日，申请人某幸福老年养护中心成立并在涉案协议书上盖章，其实际履行了某中医医院在本协议中的义务。依据上述法律规定以及合同约定并依据本案查清的事实，应认定申请人为本案适格主体。
4、《中华人民共和国民法典法》第五百零九条第一款“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。”
《中华人民共和国民法典法》第五百七十七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”
《中华人民共和国仲裁法》第四十三条第一款“当事人应当对自己的主张提供证据。”
本案中，被申请人提前单方解除了《综合社会福利中心、残疾人康复中心运营协议书》，依据协议约定以及上述法律规定，被申请人应对申请人一方的损失承担违约赔偿责任。被申请人虽辩称是因申请人在运营过程中存在违规、违法以及犯罪行为导致协议解除，但其所提供证据不能证明其主张。故，仲裁庭裁决被申请人依约赔偿申请人资产投入损失857653元。
5、《中华人民共和国民法典法》第五百八十四条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，造成对方损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益；但是，不得超过违约一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违约可能造成的损失。”
依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，民办非企业单位不得从事营利性经营活动，不具有营利性。而可得利益损失是指在生产、销售或者提供服务的过程中，生产者、销售者或者服务提供者因对方的违约行为而受到的预期纯利润的损失，属于营利性商业行为的产物。鉴于申请人在性质上属于为公益目的成立的非营利性民办非企业单位，且是依托被申请人无偿提供的社会福利中心资产进行运营，收入来源为该区各乡镇、街道支付的托管服务费、民政部门固定拨付的流浪乞讨人员救助费、政府补助资金，而非商业性收入。故，仲裁庭对申请人主张的可得利益损失不予支持。
【结语和建议】
行政协议是根据行政机关的授权或者委托，由承担公共管理和社会服务职能的事业单位就特定事项与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法上权利义务关系的协议。行政机关以协议的方式引进公众参与国家行政社会治理以及分享公共资源，使行政机关更好地行使行政职能，保证行政管理目标的有效实现，也能使相对人更直观的明确自己的权利和义务，更好地发挥其主观能动性，又可在合同争议发生后解决有据，是实现现代化优质高效行政管理的一条重要途径。
随着我国经济社会的不断发展，发展中产生的矛盾也越来越多、越来越错综复杂。为了减轻司法部门的压力，必须把“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”，充分利用当事人和解、民间调解、专门调解委员会调解以及仲裁机构仲裁等多种渠道和方式，来解决市场运行过程中产生的各种矛盾纠纷。其中，仲裁不失为一种最有效、最彻底的解决矛盾的方式。仲裁在我国起步较晚，属于新生事物，公众对这种纠纷解决机制了解甚少，但仲裁有民间调解、专门委员会调解以及法院诉讼无法比拟的优势，如仲裁具有自愿性、保密性、公正性、及时性以及强制性等特点。在日常经济往来中，合同各方当事人在签订合同时，要根据合同内容分清合同的性质，根据合同的性质明确双方的权利义务，在确定双方合同为民事合同时，再选择仲裁作为争议解决的有效方式，避免因合同性质问题导致合同或是争议解决条款的约定无效。
