案例内容
【案情简介】
2017年7月4日，沈某等人因与某公司有股权纠纷，用集装箱板房堵住公司大门。某地城管大队以集装箱板房属于临时建筑且为违章搭建，要求其搬离，沈某予以拒绝，并召集其家人朋友阻碍城管执法。城管在执法过程中，双方发生肢体冲突，沈某父亲右眼被城管队员打伤。派出所接到报警后迅速到场控制局面，并将双方带至派出所处理，沈某父亲伤势经法医鉴定为轻微伤，沈某母亲以派出所包庇城管打人，不对城管队员进行治安处罚为由多次至省市有关部门闹访。
【调查与处理】
该案中，沈某母亲多次到信访部门上访，反映派出所不作为，没有对城管打人行为依法处置。公安机关受理后摆在公安机关的第一个难题就是公安机关是否可以依据《治安管理法》对城管工作人员予以处罚？实务中，城管暴力执法造成行政相对人轻伤以上后果的，办案单位以涉嫌故意伤害罪立案侦查基本没有争议，但对于轻微伤及以下后果的情形，则意见分歧较大。一种意见认为公安机关有处罚权，理由是城管队员对执法对象的伤害行为属于个人行为，对于个人的违法行为，应该适用《治安管理处罚法》相关规定进行治安处罚；而另一种意见认为公安机关没有处罚权，理由是城管队员的行为属于职务行为，对于行政机关行使职权的行为，无论是否合法，并不影响其行为的职务性质，应该通过行政系统内部程序解决，或者由行政相对人通过复议诉讼途径主张权利，不应由公安机关进行处理。
本案中，公安机关坚持公正、规范、文明执法，依照人民警察法相关规定履行相关职责，并依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第三项、第五项以及《治安管理处罚法》第七十八条规定，书面作出不予受理治安行政案件决定，并告知可到城管部门、行政监察部门或者法院依法维权。沈某表示认可，并表示不再针对此事上访。
【法律分析】
上述沈某一案，公安机关是否可以行使处罚权的关键在于对公务人员的职务行为和个人行为的如何界定？笔者认为“城管打人”行为属于职务行为，具体来说是行政职务侵权行为，不应由公安机关管辖。理由如下：
（一）法理层面。尊重和保障人权是我国宪法的一项重要原则，法律就是要最大程度地保护公民的合法权益。在行政法律关系中，行政主体与行政相对人的法律地位不对等，相对人处于相对弱势地位，如果行政机关工作人员执行公务时侵害相对人的合法权益不作为职务行为，那么相对人的合法权利的保护则较为不易。本案中，城管队员在执行公务时将沈父打伤，这一行为如认定为个人行为，即引发民事法律关系，那么相对人只能找“打人”的城管队员追偿，而城管部门一线执法人员多为没有行政编制的“临时工”，一旦打人的“临时工”因打人被辞退，相对人的合法利益保障就会被弱化，国家机关的公信力将被降低。
（二）立法层面。《国家赔偿法》中规定了行政机关及其工作人员非法行使职权导致侵权的情形及赔偿方式，其中第三条第三款规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的，受害人有取得赔偿权利，同时第五条规定，行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，国家不承担赔偿责任。从以上条款的规定中，就可以读出《国家赔偿法》认定非法行使职权的行为仍然是职务行为。本案中，城管执法中造成沈父受伤的行为虽然超越了法律赋予的权力，是非法行为，但仍是职务行为，要承担相应的法律责任。
（三）实践层面。国务院法制办秘书处行政司《对（关于国家行政机关工作人员执行职务过程中的违法行为能否给予治安处罚的请示）的复函》（国法秘函〔2005〕256号）（以下简称《复函》）明确指出：“根据有关法律规定，行政机关工作人员在执行职务时因故意或重大过失侵犯公民合法权益造成损害的，一是承担民事责任，即承担部分或者全部的赔偿费用；二是承担行政责任，即由有关行政机关依法给予行政处分。行政机关工作人员执行职务时的侵权行为，不属于治安管理规定的违反治安管理的行为，不应当给予治安管理处罚。”《复函》的解释对行政机关办案具有指导意义。
【典型意义】
公安机关虽然对于城管执法过程中造成执法对象轻微伤以下后果的，没有处罚权，但如果处置不当，不仅会引发群众投诉，造成新的矛盾冲突，甚至导致矛盾升级引发严重刑事案件。如何规范、妥善处置该类警情，是摆在公安机关的另一道难题。我们认为处置时应准确把握几个方面：
（一）控制制止是前提。《人民警察法》第二条规定，人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。第二十一条规定：人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或处于其他危难情形应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助，对公民的报警案件，应当及时查处。因此，无论是从维护社会稳定的客观需要，还是从公安机关执法要求来看，公安机关必须对“城管打人”行为进行控制制止，如果不及时进行制止，就是没有履行法定职责。
（二）调查取证是基础。必须坚持依法取证、及时取证、全面取证等原则。一般来说，城管与民众发生冲突现场，具有场面大、人员多，矛盾双方对抗性强、较难控制等特征，对于现场证据的收集固定也存在时间短且不可逆的紧迫性，这就要求执法民警必须用足用好执法记录仪等设备，做好现场证据记录、整理和固定工作。同时要全面收集事件起因、过程和结果的证据材料，重点对城管执法队员的身份、执法合法性、是否存在违法犯罪行为以及伤情的因果关系等内容进行全面细致调查。
（三）分类处置是根本。要在严格执行现有法律制度和政策的情况下，区分不同性质情节，有序稳妥地分类处置。接警到达现场后，对于殴打冲突行为，应立即予以制止；对于双方已停手的或事态已基本得到控制的，应当立即开展现场取证工作，及时救助伤员，确定损伤部位及后果，明显不构成轻伤的，明确告知有关当事人复议诉讼维权的渠道，有可能造成轻伤以上后果的，迅速按照刑事办案程序依法办理。
（四）源头化解是关键。沈某与城管发生冲突的根源在于沈某与某公司的股权纠纷问题，该问题涉及面广、牵扯问题多，如果处置不当，极易酿成大规模的群体性事件。针对此种情况，必须积极向当地政府汇报，由政府相关部门牵头，成立工作专班，形成工作合力，稳妥全力解决。
