案例内容
【案情简介】
2017年10月11日，某县环保部门执法人员在检查中发现，一家化工企业在立项但未办理任何环评审批手续的情况下开始施工，并于一年前建成投入生产，年生产能力为10万吨。现场检查还发现其应配套建设的环保设施根本不到位，所排放的烟尘、二氧化硫以及污水中的COD、SS均超标。发现后，环保部门下达了改正通知，并启动行政处罚程序。该企业以属于招商引资项目、政府有承诺为由，拒不配合环保部门的调查，同时以已立项、工商执照已办为由，拒绝补办环境影响评价手续。
【调查与处理】
某县环保部门对该企业未取得环境影响评价文件，擅自投入生产的行为进行了立案调查。该企业的未报批环评文件的行为违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条第二款、第二十二条第一款、第二十五条之规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十一条、《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款之规定，对其处以总投资额5%的行政处罚，计人民币玖万元整。其配套的环境保护设施未经验收即投入生产的行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定，责令该企业限期改正，并处罚款人民币贰拾万元整，对其直接主管人员赵某处罚款人民币伍万元整。企业履行了缴纳罚款的责任，但未按要求停止生产。环保部门将在六个月期满后，向人民法院提出强制执行的申请执行责令企业停止生产的决定。
【法律分析】
本案是某县环保部门对“未批先建”行为进行处罚的典型案例之一。“未批先建”是指建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准，建设单位擅自开工建设。按照2003年9月1日实施的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环评法》）第三十一条规定，对未报批项目环评文件，项目擅自开工建设的“未批先建”违法行为，环保部门责令其限期补办环评，逾期未补办环评的，进行行政处罚，且行政处罚最高仅处罚20万元。这容易出现违法企业成本低、守法企业成本高的情况。2015年1月1日开始实施的新《中华人民共和国环境保护法》取消了“限期补办手续”，建设项目存在“未批先建”的，建设单位不再有限期补办环评的机会。新修改的《中华人民共和国环境影响评价法》自2016年9月1日正式施行，共修改了九方面的内容，尤其是对“未批先建”等违法行为加大了处罚力度。新《环评法》规定，“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。”修改后，处罚建设项目“未批先建”，不再大小建设项目都依照一个处罚区间，而是按照违法建设项目投资总额百分比决定罚款，让违法者望而却步，以此加强对重大建设项目未批先建的处罚力度。此外，除了被责令停止建设、处以罚款之外还可能被责令恢复原状。这对于已开工的建设项目而言，经济损失无疑是巨大的，也可能面临着建设资源的浪费。
本案的关键点是：既违反环评、又违反“三同时”行为应承担什么法律责任？
首先需要明确，环境影响评价制度和“三同时”制度是我国环保法律制度的强制性法律任务。在建设项目的环境管理工作中，建设单位既未报批环境影响评价文件，也未申请环保设施验收，而主体工程擅自投产的现象十分普遍和突出，致使新的环境污染源和生态破坏源不断出现。由于《环境影响评价法》未涉及“三同时”，而《建设项目环境保护管理条例》中也没有对这种情况作出明确规定，打击这类环境违法现象的过程中，一直存在着如何适用具体法规条文的问题，各级环保部门因此深受其扰。根据原国家环保总局的请示，全国人大常委会法制工作委员会于2007年3月21日作出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）：“关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚。”即按照两个违法行为分别处罚。
为了更好地落实《环境保护法》的规定，国家环保部给湖北省环保厅下发的《关于<环境保护法>（2014修订）第六十一条适用有关问题的复函》（环政法函〔2016〕6号）规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，在2015年1月1日前已经擅自开工建设，并于2015年1月1日之后仍然进行建设的，立案查处的环保部门应当根据新《环境保护法》第六十一条的规定责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状；被责令停止建设，拒不执行，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，应当根据新《环境保护法》第六十三条第一项的规定将案件移送公安机关处以拘留。对已经建成投产或者使用的前述类型的违法建设项目，立案查处的环保部门应当按照全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号）确定的法律适用原则，分别作出相应的处罚。即，对违反环评制度的行为，依据新《环境保护法》和《环境影响评价法》作出相应处罚；同时，对违反“三同时”制度的行为，依据《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性污染防治法》《建设项目环境保护管理条例》等现行法律法规作出相应处罚。”国家环保部的复函进一步明确了既违反环评又违反“三同时”行为应当按照两个违法行为分别处罚。
【典型意义】
（一）环评是建设项目开工建设前的审批手续，没有环评，不得开工建设。环评，通过审查其生产项目、工艺、治污设施配套设计及其他环境保护需要的设计和规划，严把准入关，把污染项目排除在外。三同时，要求治污设施的同步性，任何一步都要有相应配套的治污措施。任何违法环评和三同时制度的违法行为，将受到相应的处罚，是一道不可逾越的红线。本案中该企业因“未批先建”受到了环保行政处罚，同时也给其他建设单位敲响了警钟和提出了告诫，建设单位在项目开工建设前必须要编制和报批环评文件，且环评文件获得环保部门审批批复同意后，项目方可动工建设。否则，将被处以巨额罚款处罚。新《环评法》实施后，加大了行政处罚力度，提高了行政机关的环境执法效能。“分别处罚”的答复解决了基层人员在执法过程中遇到的法律适用难题，维护了《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的法制权威，增强了对企业的震慑性。
（二）增强了企业的环境责任意识。强硬的法律手段促使企业改变生产结构，改进生产工艺，逐渐减少对生态环境的破坏，使企业的社会责任感归位。
（三）新的《建设项目环境保护条例》第二十三条，对未环保设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或使用的违法行为，增设了“双罚制”。即对建设单位的违法行为,不仅处罚企业,还要处罚企业的负责人,这有利于降低企业负责人和其他责任人员参与、纵容违法行为的可能性。配套环境保护设施未建设、未验收、经验收不合
而投入生产或者使用等情形,都是企业经营过程中的重大事项,作为建设单位负责人和其他责任人员是知情并负有责任的,这种个人责任不因其属于职务行为而免除,因此,对于相关违法行为应承担责任。
