案例内容
【案情简介】
2015年10月19日，被申请人（市X功能区）与X大学签署共建国际产业园协议。为加大对国际产业园项目招商引资力度，申请人（X公司）、被申请人与X大学三方于2016年9月7日共同签订《投资协议》，初步界定各方权利义务。其中，申请人负责成立项目公司，对国际产业园投资、规划、建设、运营和管理等；X大学主要提供资源力量、技术支持；被申请人负责协调供地、为项目提供政策支持和资金支持。三方于同日还签订了《补充协议》，对国际产业园建设、管理运营、创新创业政策支持等具体内容作出细化约定。主要包括：（1）项目需要及时开工，不能只拿项目不开工；（2）商住混合用地参考价格人民币（以下币种均为人民币）1500.00元/平方米；（3）政府给予不超过30000000.00元的基础设施建设专项补助，专项补助与开工、竣工是否延迟挂钩。在《投资协议》和《补充协议》履行了九个多月之后，因国际产业园“居住商业混合用地出让参考价格”“产权型人才公寓配建比例”两个条件与签订《投资协议》时的商业条件发生变化，即签订《补充协议》时，各方约定的招商条件之一是“居住商业混合用地出让参考价格为楼面地价1500.00元/平方米”，按照当时的政策，居住商业混合用地需配建的产权型人才公寓面积比例为10%。实际履行合同过程中，国际产业园项目“居住商业混合用地楼面地价从1500.00元/平方米调整到3000.00元/平方米”“居住商业混合用地需配建的产权型人才公寓面积比例从10%调整到40%”。因为这些客观因素的变化，如果继续履行《投资协议》，申请人需要在国际产业园项目中额外增加投资5.49亿元，合作条件发生了根本性变化，申请人只能退出协议。为了保障国际产业园项目按照预期实施，三方又根据实际情况于2017年6月21日签订了《补充协议（Ⅱ）》，重点约定了因前述两个客观事实变化的影响，被申请人给予申请人相应的“扶持机制”。《补充协议（Ⅱ）》第三条对“扶持机制”进行了完整的约定，包括：被申请人给申请人“扶持资金”的条件是：申请人按照约定的时限参加土地“招拍挂”，依法取得协议项下约定的土地使用权并交付全额土地出让金后，被申请人将给予申请人相应扶持。被申请人给予申请人“扶持资金”包括两方面，第一方面：编号为DP-05-15、DP-05-19、DP-05-21的三宗居住商业混合用地实际成交楼面地价超出楼面地价拍卖起始价的部分，被申请人以扶持资金的形式全额补贴给申请人。计算方式为：（居住商业混合用地实际成交楼面地价－楼面地价拍卖起始价）×实际成交面积。第二方面：前述三宗居住商业混合用地按规划住宅建筑面积配建40%比例产权型人才公寓，相对于配建10%比例产权型人才公寓增加了30%的比例，该面积楼面地价拍卖起始价超出人才公寓楼面地价评估价的部分，被申请人以扶持资金的形式全额补贴给申请人。计算方式为：（居住商业混合用地楼面地价拍卖起始价－人才公寓楼面地价评估价）×（40%-10%）×规划住宅建筑面积。被申请人给予申请人“扶持资金”的兑现时限为：申请人支付土地出让金后，土地出让金从市级财政返还到被申请人功能区级财政之日起三个月内。
申请人认为，其依法取得协议项下约定的土地，签订了《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《土地出让合同》），全额缴纳了土地出让金，并积极开展园区建设和招商运营工作。《补充协议（Ⅱ）》约定的扶持资金支付条件和兑现时限均已经满足。经计算，按照《补充协议（Ⅱ）》第三条约定，被申请人应支付扶持资金合计149772697.39元，但被申请人未按前述约定支付该笔资金，影响了园区的后续建设及招商工作，申请人多次向被申请人申请拨付扶持资金均未果。为了维护合法权益，申请人根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）及约定的仲裁条款，提出如下仲裁请求：1.裁决被申请人向申请人立即支付扶持资金149772695.90元；2.本案仲裁费用由被申请人承担。
被申请人认为，第一，抛开申请人所主张扶持资金属于土地出让条件，应以土地拍卖公告为准，在土地拍卖公告中未包含给予扶持资金这项土地出让条件，申请人参拍视为接受公告出让条件这一点。从申请人提交的案涉合同约定来看，申请人称《补充协议（Ⅱ）》第三条对“扶持机制”的约定是相对独立的板块，“扶持机制”条款与案涉合同中申请人的其他权利义务并无直接关联。结合案涉合同条款，若国际产业园项目超出《土地出让合同》约定开工期限，或者投资项目超出《投资协议》约定开工期限达180天，或者投资项目超出《土地出让合同》约定竣工期限达180天，投资方所享受的包括“扶持资金”在内的所有优惠政策取消，已兑现的优惠政策收回，出让的土地按出让金价款总额收回。《投资协议》还约定，工业用地和商住用地规划建筑面积开工建设比例应保持一致，同比例推进，扶持资金用于按约定时限和目标对项目进行综合开发。但是，国际产业园项目不仅存在超出《土地出让合同》约定开工期限开工，超出《投资协议》约定开工期限达180天，以及超出《土地出让合同》约定竣工期限竣工达180天的情形，而且工业用地开工比例严重落后于商住用地，国际产业园项目工业和商住用地规划建筑面积比为1.54：1，截至目前取得施工许可证的工业和商住用地开工比例仅为0.29：1，工业用地虽部分取得了施工许可证，现场却处于停工状态。申请人也未按《投资协议》约定时限和目标对国际产业园项目进行建设和运营，《投资协议》约定的指标均未完成。因此，按照《投资协议》约定，申请人主张被申请人支付扶持资金的仲裁请求应予驳回。第二，《投资协议》第四条第1项约定：“各方所投入用于国际产业园的固定资产、无形资产等产权关系不发生变化，仍归原单位所有”。该条款的目的包括不允许投资方“倒卖”土地和项目。投资项目土地拍卖公告中也规定，如果土地竞得人成立“项目公司”受让土地，该“项目公司”须为土地竞得人的全资子公司。而申请人本已在被申请人功能区内成立A公司作为项目公司，并由A公司与B公司在被申请人功能区内共同出资设立了C公司，申请人自认C公司负责设立并运营产业基金。但为实现以股权转让和增资方式“倒卖”土地和项目的目的，申请人后又成立D公司，由D公司持有受让投资项目共八宗土地的五个公司股权，并将投资项目全部三宗商住用地集中在E公司手中，申请人先后通过将D公司100%的股权、E公司98%的股权质押给F公司，F公司原价增资E公司取得E公司70%股权，并以将E公司剩余30%的股权质押给F公司的方式，将投资项目中所有商住用地实际转让给了F公司，现对外销售商品住房。据此，申请人违反了《投资协议》以及土地拍卖公告中关于“项目公司”应为申请人全资子公司，各方投入用于国际产业园固定资产和无形资产（股权属于无形资产）的产权不发生变化的约定。本案投资项目不是一个商品房开发项目，工业用地和商住用地是搭配出让的，商住用地开发销售商品住房的收入要用于工业用地的开发和国际产业园的建设、运营，扶持资金也是要用于国际产业园的建设和运营，在申请人违反《投资协议》，已将投资项目商住用地“倒卖”给他人，而且完全未履行《投资协议》约定的产业园建设、运营义务的情况下，申请人主张被申请人支付扶持资金的仲裁请求应予驳回。第三，申请人完全未履行《投资协议》约定的其在国际产业园建设、运营方面的义务，《投资协议》约定其应完成的指标均未实现，C公司也已于2020年10月29日注销。根据《投资协议》和申请人的自认，扶持资金是用于按约定时限和目标对国际产业园进行建设和运营的。在申请人未按约定时限完成国际产业园建设和运营指标的情况下，根据《中华人民共和国合同法》（以下简称《合同法》）第六十六条和《民法典》第五百二十五条规定，被申请人对申请人主张其支付扶持资金的请求拥有同时履行抗辩权，因申请人未按约履行国际产业园建设、运营方面的义务，申请人主张被申请人支付扶持资金的仲裁请求不应支持。
【争议焦点】
1.案涉合同的效力。
2.扶持资金的支付条件是否已满足。
3.被申请人的相关抗辩是否成立。
【裁决结果】
被申请人支付申请人扶持资金149772695.90元。
【相关法律法规解读】
（一）关于本案法律适用的问题
本案纠纷系因民商事合同履行产生的纠纷，而且案涉合同签订于《民法典》施行前，也系因《民法典》施行前履行合同发生的争议，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉时间效力的若干规定》第二十条“民法典施行前成立的合同，依照法律规定或者当事人约定该合同的履行持续至民法典施行后，因民法典施行前履行合同发生争议的，适用当时的法律、司法解释的规定”之规定，本案纠纷应适用当时的法律、司法解释的规定。
（二）关于案涉合同的效力问题
仲裁庭认为，案涉合同是被申请人与申请人、X大学为发挥自身优势合作建设国际产业园，基于各方真实意思表示签订。理由如下：其一，从《补充协议（Ⅱ）》中约定的“扶持资金”条款来看，被申请人承诺的扶持资金是为了保障国际产业园项目按照总规划建设和运营及相关产业落地而设立，而扶持资金的用途也为支持国际产业园项目的建设和发展，并不属于法律禁止的土地出让金返还。其二，案涉合同并未约定申请人直接取得相关地块的土地使用权，也未约定土地出让价格和出让方案等有关土地出让的实质性内容，更未设立限制、排斥其他竞买者参与土地挂牌、拍卖的条款，不构成以协议方式出让土地；扶持资金的约定是在申请人依法取得土地的条件下，达到了招商引资条件，被申请人对投资建设国际产业园的一方支付的部分对价，而是否取得约定地块的土地使用权取决于申请人能否在土地的“招拍挂”程序中成功竞得。其三，在实际履行过程中，案涉土地均以合法方式履行了土地“招拍挂”手续，“招拍挂”公告中也未设置任何排除其他竞买者的条件，拍卖程序公开、公平，不违反《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国招标投标法》等规定。其四，申请人将土地出让金缴纳给市国土局，后经市级财政拨付给被申请人功能区级财政，款项的性质已经发生变化，被申请人再根据财政预算依法依合同向投资方支付资金对价，不应认定为构成变相挤占土地出让金而无效。政府吸引社会资本参与基础设施投资建设后，应当遵循诚实信用原则，根据合同约定履行支付投资收益的义务，在不违反国家法律强制性规定，也不存在损害国家利益、社会公共利益及他人合法权益的情形之下，不能任意认定合同及条款无效。综上，案涉合同系被申请人、申请人与X大学经平等协商后自愿签订，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效，对当事人具有约束力。
（三）扶持资金的支付条件是否已满足
首先，被申请人提出，申请人仲裁请求主张的扶持资金属于土地出让条件之一，案涉土地拍卖出让公告中并未包含给予扶持资金的条件，申请人参加竞买和出价，表明其放弃了扶持资金的约定。申请人认为，被申请人支付扶持资金的条件为其按照约定的时限参加土地“招拍挂”，依法取得案涉合同项下约定的土地使用权并交付全额土地出让金。对此，仲裁庭认为，被申请人为了招商引资设置的“扶持机制”与土地“招拍挂”程序中设置的“土地出让条件”分别形成两个独立的法律关系，约束主体和权利义务均不相同，应当分别履行：土地出让关系是市国土局依法设置出让条件、公开“招拍挂”，最终与中标方建立，权利义务主体是市国土局和申请人的关联公司；而三份协议系被申请人在招商引资过程中与申请人和X大学签订，约定申请人和X大学共同推进国际产业园项目的内容建设与发展，被申请人为国际产业园建设提供支持与帮助。而按照《补充协议（Ⅱ）》第三条“扶持机制”约定，支付扶持资金的前提条件为：按照约定时限参加土地“招拍挂”，依法取得案涉合同项下约定地块的土地使用权并且全额缴纳土地出让金。
其次，关于申请人履约主体的问题。被申请人主张，申请人确认参加土地“招拍挂”的主体是申请人的子公司而非申请人；此外，申请人项目公司之一E公司在签订土地出让合同后通过增资和出质股权的行为，股权已经发生变化，违反了土地拍卖公告中土地使用权受让人应为竞得人全资子公司的规定，也违反了投资协议中“各方所投入用于国际产业园的固定资产、无形资产等产权关系不发生变化”的约定。
仲裁庭认为，申请人的全资子公司D公司按照《补充协议（Ⅱ）》约定参加了土地的“招拍挂”程序，竞得案涉土地，并根据公告要求在被申请人功能区内设立了六家全资项目公司，以其中四家项目公司与市国土局签订了《土地出让合同》，该履行方式并不违反《补充协议（Ⅱ）》及拍卖公告约定，应视为申请人按照约定时限参加土地“招拍挂”，依法取得案涉合同项下约定地块的土地使用权。关于《投资协议》第四条第1项的解释，仲裁庭认为，该条款应理解为对于各方投入国际产业园项目资产权属的约定，不能类推解释为禁止项目公司转让股权。事实上，作为一个总投资达50亿元规模的项目，完全依靠自有资金会给投资方造成极大压力，因此投资协议并未禁止投资方通过合作方式进行再融资的商业安排。此外，被申请人在庭审中表示，合同履行过程中，其从未因申请人履行主体不符合合同约定而对申请人提出过异议。据此，对于被申请人的该抗辩意见，仲裁庭不予采纳。
再次，关于扶持资金是否已届兑付时限的问题。申请人主张，市财政局于2017年12月22日前已经向被申请人拨付对应的财政资金。被申请人庭后确认第一批次和第二批次的土地出让金的返还到账时间均为2018年5月25日。
仲裁庭认为，《补充协议》第三条第（三）款对“兑现时限”进行了约定，即被申请人向申请人兑现扶持资金的时限为土地出让金从市级财政返还到被申请人功能区级财政之日起三个月内。无论按照申请人主张，还是被申请人自认，《补充协议（Ⅱ）》约定的扶持资金的兑付时限均已满足。
（四）关于被申请人相关抗辩是否成立的问题
第一，被申请人提出，由于申请人开竣工时间超过约定180天以上，案涉合同约定的所有优惠政策应当取消，案涉扶持资金也应当取消。
对此，仲裁庭认为，扶持资金与开竣工时间约定无关，也不属于可因此被取消的“优惠政策”。理由有三：一是按照案涉合同所使用的词句及上下文理解，与开、竣工有关的优惠政策应仅指“基础设施建设补助政策”。《补充协议》第一条第（一）款的“建设时序”，将“基础设施建设补助政策”与“开工时间”相关联，“若投资项目超出《国有建设用地使用权出让合同》约定期限仍未开工，丙方相应取消投资方所享受的所有优惠政策”“如果超过60-120天未开工，基础设施建设补助政策减至70%标准执行；如果超过120-180天未开工，基础建设补助政策减至50%标准执行；如果超过180天仍未开工，取消所有的优惠政策。”《补充协议》第一条第（五）款“基础设施建设专项补助”约定了因竣工时间延迟也应相应调减优惠政策，该处的优惠政策约定在“基础设施建设专项补助”项下，再结合该条第一款约定，该处的优惠政策也对应基础设施建设费用。二是按照《补充协议》第一条第（一）款：“甲方（申请人）项目应按《国有建设用地使用权出让合同》约定期限分期开工、竣工”之约定，已将开工时间指向《土地出让合同》的约定。《土地出让合同》约定的最早的开工日期为2018年9月3日，而根据被申请人自认，“扶持政策”对应财政资金均于2018年5月25日返还被申请人财政，三个月后即2018年8月25日扶持资金支付条件已经成就，该时间早于《土地出让合同》约定的开工日期，可见扶持资金支付与开工义务无关。三是从逻辑上讲，签订在前的《补充协议》无法“取消”签订时间在后的《补充协议（Ⅱ）》约定的“扶持机制”。因此，被申请人该抗辩理由，仲裁庭不予采纳。
第二，被申请人提出，扶持资金支付与案涉合同中申请人的其他义务密切相关，因申请人工业用地和商住用地规划建筑面积开工建设比例未同比例推进、将商住用地转卖给第三方、未履行国际产业园项目的管理、运营义务且未完成项目成果进度，严重违反案涉合同约定，被申请人享有抗辩权。
对此，仲裁庭认为，扶持资金支付之义务对应的是《补充协议（Ⅱ）》第三条“扶持机制”项下约定的义务，若申请人已按约履行义务，被申请人也应完成相应支付扶持资金义务。如果申请人确实存在未履行或未全面履行上述义务的情形，被申请人应另行向本会提起仲裁主张权利，而不应在本案中一并处理。因此，仲裁庭对被申请人的该抗辩意见不予采纳。
第三，被申请人提出，因申请人的违约行为导致签订案涉合同的合同目的无法实现，其有权解除案涉合同，并保留行使合同解除权，以及按照案涉合同约定收回土地和已兑现优惠政策的权利。
仲裁庭认为，被申请人该主张应以向本会提出仲裁反请求方式行使，但被申请人并未行使，故不应在本案中一并处理，被申请人可另行向本会提起仲裁主张权利。
【结语和建议】
该案虽然事实清楚，证据充分，但如果简单作出裁决，最终的裁决结果可能对国际产业园项目能否继续推进建设产生巨大影响。此案关乎当地的营商环境，需要政府和企业通力合作，发挥各自优势，共同推进国际产业园项目建设，才能吸引更多优质资源聚集，辐射周边经济发展。因此，双方当事人既是矛盾纠纷的对立者，又是合作开发的共同体。本案只有调解才能实现共赢。
仲裁庭在充分尊重双方当事人意愿的基础上，组织多轮面对面、背对背调解，促进双方当事人充分谈判沟通。在调解过程中，仲裁庭实时关注双方当事人整体诉求的异同点，及时调整调解思路和方式。最后一轮调解时，集中一天十几个小时的时间，促成双方当事人最终达成调解协议并根据调解协议出具了仲裁调解书。本案纠纷的调解解决，维护了双方当事人的合法权益，为双方今后的合作共赢、携手共建国际产业园奠定了良好的基础，为重大项目落地积蓄了新动能，实现了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，是打造一流营商环境、提升城市核心竞争力的又一生动体现。
